熊耕 | 美国民间高等教育认证的政府性

作者简介

✦ 熊耕，女，南开大学周恩来政府管理学院高等教育研究所副教授，教育学博士。

美国高等教育认证产生于19世纪中期，是由高等教育界人士自发建立的非营利性组织（部分为州政府建立）制定认证标准，通过自评、同行评估及综合评定等环节进行质量评估的制度。高等院校和院校内的专业自愿参与认证，获得认证资格后成为认证机构的会员，接受其周期性复评，并在其引导下不断改进以提升质量。正是基于这些事实，认证一直被视为民间性的质量评估制度，是美国高等教育学术自治的集中体现。然而，这种看法是十分片面的。第二次世界大战以后，随着联邦政府开始对大学生进行资助，民间性的认证形成了政府性。而随着联邦政府对认证干预的深入化，政府性也越来越突出。那么这种政府性的具体表现是什么，是如何形成的，对认证有何意义呢？

一、高等教育认证政府性的具体体现

之所以说美国高等教育认证具有政府性，是因为联邦政府利用学生资助作为诱惑性条件、以法律作为强制性工具、将教育部认可作为具体实施机制，从组织机构到标准和程序对认证进行了全面而深入的管控。美国联邦教育部2020年7月颁布新的认可标准（以下简称“新标”），充分显示了认证的政府性。^[1]具体说来，认证的政府性体现在以下四个方面。

（一）政府规定认证机构的准入条件

因为美国《高等教育法》规定，学生只有在经过教育部认可的认证机构认证过的院校就读，才有资格获得联邦资助。^[2]而州政府的教师、律师和医生等特殊专业的从业资格考试，也要求学生必须毕业于教育部认可的认证机构认证过的院校和专业。几乎所有高校都希望学生获得联邦资助，有资格参加从业考试。这就使认证机构为了维护认证服务对象——高校和专业的利益，不得不参加教育部的认可。为此，教育部认可虽然名义上是自愿的，但在客观上没有教育部认可，认证机构很难进入认证市场。可以说，教育部规定的认证机构参与认可的资格要求，在本质上就是政府建立的认证市场的准入条件。这主要包括以下三个方面。

第一，基本资格要求。在新标中，政府对参与认可的认证机构的性质没有限制。无论州政府建立的公立认证机构，还是民间私立认证机构都可以参加。认证机构认证的对象可以是高校，也可以是专业，但这些认证对象必须已获得州政府的办学许可。在认证经验方面，教育部要求认证机构“必须已经认证了一所以上的高校，并具备了至少两年的认证活动经验，其所认证的高校中必须至少有一所获得了联邦资助项目的资格”^[3]。

第二，组织和财政的要求。教育部要求认证机构保持独立。所谓独立是指认证决策委员会和财政两方面的独立。决策委员会的独立包括两方面要求：一是指其成员的独立，即“不能由其他相关、联合及附属的贸易协会、专业组织、会员组织的理事会或行政首脑选择或推举，也不能是这些组织的职员”^[4]；二是认证决策过程的独立，即不受与认证无关因素的干扰，同时，还要遵循避免利益冲突原则。财政独立是指认证机构的会费应单独交，与其他相关、联合及附属的贸易协会、专业组织、会员组织的会费分开；认证机构必须建立独立的预算，不受其他实体组织的控制。当然认证机构与其他贸易协会或会员组织共用一些人员、设施设备、服务等，只要公平支付了费用，不影响认证程序的公正性也是允许的。^[5]

第三，人员要求。教育部要求认证机构的职员必须具有专业知识和能力，受过良好教育，还要有教育工作的经验，而且经过专门的职责培训，能够很好地履行制定认证标准、政策和程序，进行现场评估，执行相关政策并做出认证结果判定的职责。若认证机构进行远程和函授教育的认证，还应包括具有远程和函授教育专业知识的专家。教育部还要求院校认证机构在其现场评估、政策制定、结果判定的小组或委员会中，要包括学术和行政人员；在专业认证机构的委员会中，除了要包括专业的教育者，还应包括该专业的从业人员或者雇主。此外，新标还规定认证机构的理事会成员、行政官员、评估团队成员、咨询人员、职员以及其他机构的代表，应明确有效地避免利益冲突的出现，需要制定成文的纲领性文件。此外，教育部还要求认证的“决策委员会至少要有一名公众代表，而且公众代表至少要占总人数的七分之一”^[6]。

（二）政府涉入认证标准的制定

标准是认证的核心。所有的认证程序都是围绕标准来进行的。教育部要求认证机构预先制定完善的认证标准。如果设立了预认证制度，也要制定预认证的标准。预认证的标准必须与认证标准建立联系，连贯成为一体。预认证是对申请认证的院校或专业的初步评估阶段，主要评估其是否已经达到了认证的基本要求。教育部要求“院校和专业处于预认证状态不能超过5年”^[7]。

教育部要求认证标准的具体内容，必须涵盖以下七个方面内容。第一，必须对学生的学业成就提出要求，可以为不同类型院校或专业确立不同的标准，可适当考虑州政府的从业执照考试、课程完成率、就业率等指标；第二，要规范招生和录取以及相关广告宣传；第三，规范课程、评分和学习时长的衡量标准、学期安排、专业目录、学位或学历的培养目标；第四，对师资提出基本要求；第五，对设施设备和物资供应提出基本要求，规范学生支持性服务；第六，认证机构处理学生投诉的记录；第七，高校依照《高等教育法》第四款规定，履行在学生资助项目中的责任的记录，这包括学生还贷违约率的数据、财政审计、专业评估以及其他教育部提供的信息。^[8]

教育部还规定认证机构必须组织所有的利益相关者，定期对认证标准进行综合性评估，以确保其能够真正评估出院校和专业的教育质量，满足学生的教育需求。在评估认证标准时，要充分给予所有的利益相关者进行评论的机会。同时，还要认真评估这些评论，及时给大家反馈。此外，教育部还针对标准修订中的拖延现象，提出“认证机构在系统性评估过程中确定即将修订标准，必须在12个月内开始修订过程，而且必须在合理的时间内完成，并将最后的修订案通报各方”^[9]。

（三）政府规范评定机制

教育部要求认证机构必须建立有效机制，评定院校或专业是否达到了认证标准，能否获得预认证或认证资格。评定机制的核心目标是确定院校或专业是否具有清晰具体的教育目标，这些目标是否符合学校的目的和任务；颁发的学位或证书是否与教育目标一致；院校或专业是否成功地实现了其既定目标；是否达到了通常普遍接受的学术标准。教育部规定认证机构建立的评定机制必须包括三个部分。

第一，院校或专业的自评。在自评中，学校不仅要评估本校的成就，而且更要突出存在的问题和需要改进提升的部分，同时还必须制定改进规划。第二，认证机构在认证过程中，至少要进行一次现场评估。其目的是收集第一手的信息，形成现场评估报告，为委员会评定提供依据。第三，委员会评定。认证机构建立综合评定的决策委员会对各方提供的信息，包括院校或专业的自评报告及其支持性文件、现场评估报告及院校或专业的反馈，还有其他相关信息进行独立的综合分析，以决定其是否达到认证标准。委员会评定后，不仅要给出结果，还要为院校或专业提供一份详尽的评估报告，重点包括该校在学生成就方面的绩效及需要改进的地方。政府还专门提出，在评定中要“保证一以贯之，持之以恒地坚持认证标准，尊重院校既定的目标任务，保证院校或专业的教育质量在认证期间达到其自定的目标”^[10]。另外，认证机构要建立有效的控制机制，保证评定结果是基于认证标准做出的，确保其所依据的信息准确无误。

（四）政府规定认证后质量监控和违规处理

为了保证已通过认证的高校长期依照认证标准办学，维持质量水准，教育部在认可中规定认证机构必须在规定的时间内，采用有效的手段，对高校或专业进行质量监控。监控的形式包括周期性再评估，定期报告，重要数据和指标（如财务信息、学生成就等）的采集、分析及公开。此外，教育部要求每个认证机构监控院校或专业的扩招情况，至少要收集其招生人数的数据。那些涉足远程或函授教育的认证机构，也要监控高校远程和函授教育的招生人数，“如果一所院校在一个财政年内，远程和函授招生人数增加超过50%，认证机构在获得数据的30天内必须向教育部汇报”^[11]。认证机构还应该要求高校建立机制，保障在远程或函授课程中注册的学生真实学习了相关课程或专业。

教育部要求认证机构如果在质量监控中发现违反认证标准的院校或专业，首先要通报其违反的具体方面，并由决策委员会做出整改时间安排，指导其如何根据问题的性质、院校的教育目标任务进行整改。整改时间一般是四年，中期必须安排一次检查。^[12]其次，如果院校或专业在规定的时间内仍没有达标，必须给予其停办惩罚，一旦作出惩罚决定，就一定要执行。但要给予其充足的时间，使其与其他学校制定书面计划安排学生转学完成学业，在此前应保留其认证或预认证资格。如果违规的只是一个专业或分校，惩罚可以仅针对这个专业或分校，而不必惩罚整个学校或所有专业。^[13]

（五）政府规定认证中的重要运作程序

认证的运作程序是认证制度的基础。教育部要求认证机构必须具备以下运作程序。第一，通报程序。认证机构必须建立“实质性改变”（substantive changes）通报政策和程序，要求院校在通过认证或预认证后，若要在重要领域进行变动，须提前通报认证机构并征得其同意。政府要求认证机构界定“实质性改变”的内涵，必须包括那些“影响大、风险高”的改变，并且具体列出了高校需要通报的具体方面。这包括高校或其专业在教育目标和任务、法律地位、所有权和管控形式上发生的变动；增设明显偏离教育目的或教学方式有重要改变的专业；院校评估学生学习的方法；学期数量的变化；毕业要求的学时或学分数量、授予学历水平有实质性增加；将本科专业拓展为研究生专业；合并其他院校或专业；新建校址；接受其他停办学校的学生；增加评价项目；开办分校等。^[14]对于开办分校，政府规定认证机构不仅要求高校必须通报，而且要让其提供建设规划、培养专业、预计的收支及现金流情况。认证机构必须评估高校是否具备开办分校的财力和行政能力，还要周期性评估其分校，确保其财务稳定，具备合格的师资、设施及学生支持体系，同时要求主校区对分校有明确的学术监管。^[15]如果认证机构自身要拓展认证活动范畴或在地理区域上有任何变化，也必须向教育部提交报告进行通报。

第二，公开程序。教育部要求认证机构建立公开程序。公开的内容应包括认证或预认证资格的内涵，认证标准，认证过程以及评定结果，已认证的院校或专业的书面说明，认证机构的政策制定部门，评定决策委员会以及主要行政职员的姓名、教育及资历等信息。认证机构还必须确保获得认证的高校或专业所公开的相关信息准确无误，包括通过认证的高校或具体专业的名称、认证机构的名称及联系方式、当前认证状态等。对那些发布错误或误导信息的院校或专业，认证机构应及时公开更正。对于正处于认证或预认证中的院校或专业，认证机构应为第三方提供公开评论的机会，可以是书面，也可以在听证会发言；对于收到的有关所认证院校或专业的投诉，认证机构必须根据公布的程序，及时公开、公正地处理，并给予院校或专业回应的机会。^[16]

第三，正当程序。教育部要求认证机构的认证过程必须包括以下正当程序，对认证标准进行充分说明；给予院校或专业足够的时间准备认证所要求的信息和文件；对院校或专业评估中出现的问题进行书面说明；在认证机构做出惩罚前，允许院校或专业在给定的时间内对自身不足作出反馈；对院校或专业作出任何负面评价（如列为察看对象）要进行书面通知，并说明裁定的依据；在任何负面评定最终生效之前，要为院校或专业提供申诉程序。申诉必须包括举行听证会，申诉小组可以不包括作出负面结论的评定委员会的成员，但必须符合回避利益冲突的政策。申诉小组可以支持、驳回或补充决策小组评定。如果申诉小组驳回评定委员会的决定，必须提供充分的依据。在申诉过程中，认证机构必须保障高校或专业雇用律师的权利，包括在申诉期间，允许其代表高校或专业发言。认证机构必须将申诉结果及依据以书面形式通知高校或专业。^[17]

第四，评估转移教学程序。教育部规定，认证机构必须要求高校提供转移教学的规划和协议以供审核，以便在高校出现严重问题，不得不停止办学时，能够及时安排好在校学生。认证机构要评估这些转移教学计划，保证学生在新学校受到同等的待遇，获得在内容和质量上相当的教育，同时还要让学生就近上学。对于停办的高校，如果没有转移教学的计划，认证机构必须与教育部、州政府相关机构合作，尽可能帮助学生完成学业而不额外收费。

除了以上几个重要方面的规定，教育部甚至对认证中的学分转换政策、学生隐私保护与认证档案记录的保存等也进行了细致规定。这表明，联邦政府已经为当前高等教育认证构建了严密而精细的运作框架。在联邦学生资助以及由此衍生的生存危机的冲击下，认证机构几乎是毫无选择地必须在这一框架内运作，从而彰显出其非常显著的政府性。

二、高等教育认证政府性的演化过程

在认证形成的相当一段时间内，认证具有纯粹的民间性。但在第二次世界大战即将结束之际，认证与联邦政府建立了联系，政府性出现了萌芽。此后，随着联邦干预的深化及强化，认证的民间性被一点点溶蚀，政府性则一步步增强。这一演化过程可以分为以下四个阶段。

（一）政府性的萌芽阶段

第二次世界大战接近尾声时，大量从战场归来的退伍军人面临着重新适应社会的严峻挑战，联邦政府选择通过资助其接受教育的形式，帮助他们治疗战争创伤以及获得工作技能和生活的勇气。1944年，联邦政府出台《退伍军人法》（GI Bill），规定联邦政府资助退伍军人接受教育，而且无论接受什么层次的教育都可以受到资助。从小学到大学以及各种职业学校，都可以按照就读的退伍军人人数到政府直接报销经费。^[18]当时，退伍军人部全权负责此事。但退伍军人部只是简单地规定，各州行政管辖内合法开办的学校都有资格接受退伍军人，接受联邦资助。这一法案的最初效果非常好，但之后问题很快就出现了。由于大部分退伍军人接受的是职业技术教育，而声誉良好的职业学校数量很少，很多学校应运而生。它们既没有获得政府的开办许可，也没有获得相关资格认证。而退伍军人部对教育问题又毫无经验。^[19]为了避免政府资金浪费在低质量学校上，国会只能依靠已经存在的质量评估机制——认证来确定哪些学校有资格接受联邦资助。但当时的认证发展并不完善，认证本身的质量都难以保证。为此，国会提出联邦政府有必要对认证机构进行认可（recognition），以监管认证的质量。那时，美国教育理事会（American Council on Education ）等建议国会，由新成立的教育局（Office of Education，1980年才升级为内阁级的教育部）来负责此事。国会接受了这一建议，在1952年的《退伍军人法》中规定由教育局公布全国认可的认证机构名单，并将获得这一名单上的认证机构的认证作为判断院校质量的可靠标准。^[20]该法案使联邦政府与认证正式建立了联系。同年，教育局公布了联邦认可的认证机构名单。这一名单虽然是完全照搬认证机构的自律性组织“全国认证委员会”（National Commission on Accrediting）的认可名单，但其意义却十分重大。它标志着联邦政府认可制度已具雏形。认可制度雏形的出现改变了认证纯粹的民间性质，意味着高等教育的质量不再完全由民间认证机构来判断，联邦政府已经获得了一定的判断权力。认证的政府性初见端倪。

（二）政府性的形成阶段

20世纪五六十年代初期的美国，一方面战后经济复苏，各领域蓬勃发展；但另一方面贫困问题严重，社会危机四伏。1964 年，美国总统林登·约翰逊（Lyndon Johnson）在密歇根大学的一次演说中正式提出“伟大社会”计划，该计划就是要使人类生命的意义与人类的劳动相匹配，真正实现每个人都能获得充分发展的目标。他提出“向贫穷宣战”的社会项目，认为解决贫困问题的武器除了物质上的福利以外，还应该包括精神和价值观的改变。^[21]教育，包括各种培训成为实现这一改变最有效的途径。1964年，联邦政府公布实施《护士培训法》。该法案规定，联邦政府对一些护理专业人员培训项目进行直接资助，但资助是竞争性的，要由同行专家进行评审。国会规定，申请培训项目资助的资格条件是必须经过由教育局认可的专业认证机构的认证。1965年，《高等教育法》将所有贫困的中学后教育的学生纳入资助范围。这不仅包括在大学学习高深知识的学生，而且也包括在社区学院和预备培训中心学习职业与技术的学生。由于学生自己并没有判断学校教育质量的知识和能力，为了保证联邦资助用于质量有保障的教育，该法案规定学生只有在经过教育局认可的认证机构认证的学校内学习，才能获得联邦政府的资助。^[22]1968年，美国教育局根据该法案修订案的规定，设立教育局认可制度。教育局首先建立了“认证与院校资格工作团队”（Accreditation and Institutional Eligibility Staff），同时建立了顾问委员会。1969年，教育局公布了一套政府的认可标准。该标准吸纳了“全国认证委员会”认可的部分新内容。这包括认证机构要建立既定的程序，定期评估认证标准，说明高校财政状况，界定不同的认证状态（包括候选状态等）。^[23]教育局虽然仍旧受到民间认证界的影响，但已经摆脱了依赖认证机构代表组织提供信息的初期模式，拥有了自己的工作团队，最重要的是建立了自己的评判标准。这表明随着联邦资助项目的持续扩大，纯粹民间的认证并不能完全满足联邦政府现实的质量保障需求，政府为了资金的使用效益，不可避免地要确立自己的质量标准和评判机制。这标志着认证的政府性得以名副其实地确定下来。

（三）政府性的发展阶段

在20世纪最后的30年中，联邦政府越来越主动地根据社会环境和时代的变化，对认证进行干预，从而使认证的政府性得以逐步增强。1974年，在民权运动观念和精神的影响下，教育局公布了一套强调平等、公平和公众参与的新的认可标准。具体内容是要求认证机构在实践中具有良好的道德，如树立无差别对待的意识，建立相关制度，平等对待不同种族和阶层的学生；鼓励实验性创新项目；充分考虑学生、一般公众以及专业或职业领域等相关群体关注的问题；邀请公众代表参与决策过程。^[24]这些标准推动认证机构修正了长期以来存在的种族、性别不平等问题，在认证中注入了公平公正、民主公开的现代高等教育理念。20世纪80年代，随着知识经济的来临，政府和社会对大学生的要求不再停留在一纸文凭，而是强调学生在接受高等教育后获得的实际知识技能。同时，远程教育、基于技术的教学方式以及自我调节的学习模式在世界范围内兴起。这使人们对传统教育质量评估中的重要指标，如学校设施、图书馆藏书量以及教师资历等的关注度逐渐降低，转而将学生学习结果视作衡量高等教育质量的关键指标。而评估理论和工具的发展，也为广泛推行学生学习结果评价提供了理论和实用性支持。1990年，联邦政府要求认证机构必须将学生学习结果评价纳入认证标准，推动高校建立学习结果评价机制。^[25]这是联邦政府首次针对认证标准的内容提出具体要求。它颠覆了美国高等教育认证长期以来以资源输入为重点的评估理念，将认证评估的重点转移到了学生的学习结果上。

（四）政府性的全面强化阶段

进入21世纪后，随着高等教育在信息化社会发展中的作用凸显以及保护学生消费者权益的呼声加强，联邦政府开启了全面强化干预认证的模式。这在奥巴马政府时期尤为突出。以往的联邦干预只是在宏观层面，奥巴马政府时期则深入到认证的具体学术事务层面。2008年的《高等教育法》修订案赋予了教育部对学术领域一些具体事务，如转学分、远程学习以及扩招等进行监管的权力。2009—2010年，教育部公布了新的认可标准，要求认证机构执行联邦政府对课程学分的规定。这意味着高校和认证机构失去了对高校课程教学的完全控制权。2012年，国会建立认可咨询机构“全国院校质量与诚信咨询委员会”（National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity），建议区域性认证机构必须规定高校应达到的最低学术质量标准^[26]；2016年6月，为了提升质量保障的效果，教育部要求认证提升绩效透明度，开始实施一项名为“认证机构仪表盘”（accreditor dashboards）的项目，要求认证机构公开其认证高校的学生学习结果绩效的数据信息，如学校的毕业率、毕业生收入水平、学生贷款还款违约率和取得联邦学生资助的总额、毕业生债务中数以及学校平均净值等。^[27]2020年7月1日，教育部制定的新认可标准更是对认证的运作、程序、标准等进行了全面细致的规定。这意味着认证的政府性已经完全从宏观深入到微观层面，并且得到了全面强化。

综上，认证的政府性并非美国认证制度的自然属性，它源于联邦政府借着学生资助而进行的干预，并随着干预的深入逐渐形成、发展并全面强化。这给认证带来了巨大的变化，也给整个高等教育系统加上了深深的政府烙印。

三、认证政府性的积极意义

对于认证的政府性，高等教育界关注的焦点多集中在其负面效应上，认为其侵蚀了高校对教育质量标准的控制权，破坏了学术自治传统。其实，政府性也有其不容忽略的积极意义。

（一）引入竞争机制，提升质量保障效果

传统上，区域认证机构专门负责认证其地理区域内的院校，院校没有选择权。认证组织无论怎样，都会有本区域内的学校来进行认证。这使区域性认证组织之间没有竞争，从而形成了一定意义上的垄断。垄断使这些认证机构安于现状，缺少改变的动力，对新事物反应比较迟缓，客观上成为教育创新的障碍。在2020年修订的新标中，教育部修改了认可资格的基本要求，允许院校转换认证组织进行认证，以获取联邦学生资助的资格。这实际上打破了区域性认证机构的垄断，改变了基于地理区域的院校认证格局，形成了市场竞争的态势。同时，还将州政府的认证机构也列入了认可范围^[28]，增加了认证机构群体的多样性，也加剧了认证机构之间的竞争。竞争使认证机构有了生存危机，激发了其提升认证质量的动机，进而会在认证标准、过程和方法上不断改进与创新，以吸引更多学校前来认证。这些都为传统认证注入了新的活力，有利于其充分发挥作用，更好地帮助高校持续提升质量。当然，市场竞争机制也有潜在的风险，那就是认证机构可能为了在竞争中取胜而不择手段，拉拢院校，相互包庇，形成共谋和欺骗，从而降低质量保障的效果。这就需要政府对认证机构的运作进行精细的规范和约束。

（二）消除认证神秘性，全面增加公开性

认证是高等教育内部同行进行的评估。自产生之日起就自带神秘光环。其中的原因有两个方面，一是认证作为行业内长期以来形成的规范性活动，本身具有内在的保守性，不愿向外界透露相关信息；二是由于认证的各个环节都具有很强的专业性，缺乏相关的专业知识背景，很难了解其过程及结果。这在客观上增强了其神秘性。认证的神秘性使学生及家长、雇主等对认证的标准、过程与结果都知之甚少，这就造成了高等教育质量信息的严重不对称，从而可能会伤及高等教育利益相关者的利益。此外，神秘性还使“认证”这一质量保障制度本身的质量处于真空之中，外界较难进行到位的监管和问责。在政府性形成之前，认证机构对其神秘性安之若素，缺少改变意愿。而随着联邦政府开始对学生进行资助，这种神秘性使公共投入的效益处于不确定状态。为此，联邦政府在20世纪70年代就推动认证的公开化。近年来，更是不断要求扩大公开的范畴。联邦政府不仅要求认证的标准、环节、结果及其含义解释的公开，还包括各种评估政策、评估材料，甚至是申诉程序细节以及高校学生学习结果绩效的公开。另外，联邦政府还要求认证机构在现场评估、政策制定、结果判定等重要环节以及评定决策委员会中，都必须有一定比例的公众代表参与；在认证结果公开后，还必须创造条件，邀请公众评论。在专业认证中，除了学术专业人员，还必须有该行业的从业人员或者雇主参与。可以看出，政府性加大了民间认证的公开性，这不仅促进了教育质量信息的共享，而且还将民间认证置于公众问责下，形成了对同行评估的制衡。这对提升认证的有效性，保护学生利益，进而保证整个高等教育的质量都有着重要的意义。

（三）超越认证既有立场，聚焦学生权益

认证是高等教育内部同行建立的质量保障机制。认证机构的成员是院校或专业。因而，认证一直是从院校或其专业的立场出发，来进行质量保障的。它维护的也是院校或专业的根本利益。联邦政府涉入认证的目的则是避免联邦学生资助被滥用于质量低劣的院校，保证受资助的学生获得符合一定质量标准的教育，从而达到通过教育促进社会公平的终极目的。为此，联邦政府是社会公共利益（包括学生和家长）的代表者。它更加关注的是学生在教育中的收获及权益。这集中体现在它要求认证机构将学生结果评价纳入认证标准，并公布高校在学生学习结果方面的绩效。近年来，在《高等教育法》修订过程中，许多议员也都是站在学生立场提出具体措施。如2019年，众议院议员博比·司各特（Bobby Scott）在议案中建议，联邦政府参与设立学生学习结果的标准，以促进高校提升学生的教育收获。^[29]2020年，众议员罗丽·翠安（Lori Trahan）更进一步建议，政府直接规定高校学生学习结果的底线。她还从学生作为消费者的权益角度提议，政府应要求认证机构鉴别并公开那些掩盖财务困境、进行虚假宣传的院校，避免学生上当受骗。^[30]由此可见，政府性使认证超越了传统的高校和专业的立场，增加了学生的立场和维度，关注到受教育者的利益。这在一定程度上也弥补了认证作为高等教育内部同行评估机制的缺陷和弊端，促使其更好地服务于高等教育的公共目的。

（四）引入新理念，促进认证改革

美国高等教育认证作为一项制度，其保守性已经成为一种惯性。这种保守性，虽然延续了一些优良的传统，同时也会产生一些与时代发展格格不入的问题。这就需要外部的力量推动其更新观念，不断变革。联邦政府正是扮演了这样的角色。如2015年，针对院校认证中长期存在的周期性复评增加高校负担的严重问题，参议院的特别工作组建议教育部，要求认证机构进行差别性认证，实行风险引导管理。^[31]风险引导管理的理念脱胎于20世纪90年代的新管理主义。美国“核管理委员会”（The Nuclear Regulatory Commission）最早将其运用在核安全管理领域，之后推广用于科学实验室管理。经过多位学者的深入研究，目前已在高等教育界得到了广泛应用。其基本思路是为管理对象设置绩效底线，根据绩效表现评估管理对象存在的风险，并根据风险的高低进行区别管理。对绩效较好的管理对象，进行粗线条管理，减少不必要的监管；对绩效较差、风险较大的则加强管理，引导其降低风险。特别工作组根据这一理念，要求认证组织在认证结果裁定过程中，区分出高绩效和低绩效的院校或专业。对那些长期以来绩效比较优秀、质量风险较低的院校或专业，在进行周期性认证时，予以简化手续，缩短过程；对于那些绩效较差、质量风险较高的院校或专业，要进行重点监督，予以更为系统和精细地引导，帮助其改进提升。2012年，“全国院校质量与诚信咨询委员会”建议认证机构制定不同的标准，构建不同程序的分层认证体系。同时，它也建议教育部在对认证机构的认可过程中也贯彻这一理念，针对认证机构存在的不同风险程度，采取不同的认可程序。^[32]风险引导管理的引入，可以帮助认证组织分辨出需要重点评估和监督的院校或专业，减少优秀高校的认证成本和认证机构的工作量，将有限的精力和资源聚焦在最需要帮助与引导的院校或专业上。可以看出，政府性打破了认证理念上的局限性，促进新理念在认证中的应用，推动认证进行深层次的改革，为认证注入了创新的动力，增加了管理的精细性。

如果说高等教育认证的民间性是美国高等教育内部对秩序及规范的探索和追寻，是高等教育内在学术力量的体现，那么认证的政府性则彰显了政府关于高等教育质量的理念和标准，是国家和社会需求的体现。认证的政府性推动了传统认证的诸多理念、机制和程序的改革，促进了传统认证的现代化和科学化，从而将高等教育内部的自我质量约束与外部的公共需求更好地结合起来。

（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）

本文刊登于《比较教育研究》2022年06期，若转载请注明出处。

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