我国网约车规制困境的法律应对
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【学术关注】方俊|我国网约车规制困境的法律应对
法条链接：《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》于2016年7月14日经交通运输部第15次部务会议通过，并经工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办同意，自2016年11月1日起施行。
作者简介：方俊，中国政法大学司法文明协同创新中心博士研究生。
当前，我国对网约车的规制陷入困境，既未有效实现客运市场的规制目标，又大大阻碍了共享经济的发展。基于对规制现况的省思与域外经验的考察，在法治原则与互联网思维的指针下，我国应从以下几个方面对网约车进行必要规制。
一、网约车立法的完善
《暂行办法》存在不少缺陷，压制了共享经济发展。这些缺陷很难通过修改几个条款予以矫正，需要考虑制定高位阶、开放式的网约车规范。
1.部门规章转向法规立法
《暂行办法》的合法性缺陷源于部门规章的立法局限。事实上，网约车是法律、行政法规存在立法空白的新型业态，通过部门规章对其进行立法规制显得强人所难，因为这一位阶的立法本身是对上位法进行细化，而不能替代之。《立法法》第80条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”显然，《暂行办法》与地方细则陷入了“以部门规章代替法律、法规”的尴尬境地。
网约车立法应当调整方向，将立法层次至少提升至法规立法层面。行政法规或者地方性法规的立法形式能为网约车立法规制提供合乎法治原则、互联网思维的规范基础。根据《立法法》《行政许可法》《价格法》等法律的规定，行政法规、地方性法规较于部门规章享有更大的立法权限，法规立法能设定行政许可，可以较好地保障立法品质。基于此，我国应当尝试制定网约车方面的行政法规或地方性法规，以在较大程度上避免部门立法的合法性诘问。
2.封闭立法转向开放立法
尽管交通运输部及地方政府广泛征询社会各界的立法建议，但囿于传统行业的俘获与部门利益的阻隔，《暂行办法》及地方细则必然存在部门立法的封闭倾向。因此，网约车立法应当打破部门立法的既有格局，探索委托第三方起草法案，开辟开放立法的新格局。
网约车的运营早已深入人民群众的日常生活之中，关涉民众出行、企业发展、社会创新、政府治理，需要运输、物价、公安、税务、网信等部门的规制协作。网约车的开放性使得中央统一立法或者地方自主立法均不应由单一行政部门主导，否则难免会滋生部门化立法之弊。《立法法》第53条规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”我国已初步建构了委托第三方起草法律法规草案制度，积极追求立法的公正性与科学性。事实上，与日常生活和经济活动紧密联系的网约车立法十分适合委托第三方主体起草法案。
二、网约车行政规制的创新
1.探索政企共治模式
《暂行办法》的突出问题是将传统行政思维和制度套用到新型的网约车上，而网约车不能再适用传统的管人、管车的模式。那么网约车需要什么样的规制模式？有学者指出：政府可以采取更为柔性的方式来展开规制，充分利用各种主体的优势，实现聪明的监管。参鉴美国的规制经验，我国需要依据网约车的特点创新规制架构，提高规制措施的实效性。笔者认为，我国应该确立以“行业自律为主、行政规制为辅”的共治模式，这一新模式要求充分运用大数据技术，建立政企合作的规制架构。具体而言，政府重点规制约车平台，约车平台负责管理车辆与驾驶员，并以行政责任、民事责任的强化为基础。在共治模式之下，政府制定规制的基础标准、监督约车平台的运行、评估规制的实效，网络平台公司则施行具体的规制标准并承担明确、严格的法律责任。目前，在车辆安全、司机资质与隐私保护规制上，我国政府和约车平台已开展初步合作，取得了一定的规制实效。未来，政府和约车平台还应在税收征管、强制保险等核心规制环节进行充分合作，致力于公共客运安全与共享经济发展的平衡。
2.建构互联网税收监管机制
现行税收制度滞后于网约车的发展，税收征管面临日益凸显的挑战。基于网约车经营特点的考量，应有效利用大数据技术，明确网约车的纳税主体、课税对象和服务性质，以建构网约车税收监管机制。《暂行办法》明确了网约车平台公司应当依法纳税并向乘客提供相应的出租汽车发票，并要求申请从事网约车经营的市场主体应当具备开展网约车经营的互联网平台和与拟开展业务相适应的信息数据交互 及处理能力，具备供税务等相关监管部门依法调取查询网络数据信息的条件。这一规定有助于推动从“票据管税”向“信息管税”的转变。因此，约车平台与税务机关有必要实现网约车大数据的联通，以平 台集中化和支付电子化为基点建构网约车税收监管机制。
3.建立强制保险的准入机制
风险社会中，网约车强制保险是既不挫伤分享经济的发展势头，又能实现公共交通安全的最优选择。美国的经验表明，网约车保险真空亟需强制投保予以填补，约车平台与司机的协力是网约车保险法制的基础。参鉴美国经验，我国应当建立网约车强制保险的准入机制，并细化网约车保险的具体事项。（1）约车平台投保准入制度。运管部门应当明确：为入驻平台的每一辆车及乘客、第三者投保是约车平台准入客运市场的前提条件。（2）私家车投保准入制度。运管部门应当明确：入驻平台的每一辆车需要投保必要的机动车商业保险及附加险，以减轻约车平台强制投保的压力，并补充约车平台保险责任的可能不足。（3）确定保险期间和保险险种。网约车同时具备自用车与营业用小车两种身份。依据此两种身份的转换，网约车的使用可分为自用期、等待期、迎接期、载客期。因约车平台与司机系强制投保人，网约车保险期间应限定在平台使用期间，即等待期、迎接期、载客期。基于各自阶段道路交通风险的差异，约车平台与司机在等待期、迎接期、载客期阶段应当投保不同类型的险种，既能保障公共安全，又能减轻新业态的经营成本。（4）设计科学的保险费率。我国于2016年启动的商业车险改革已有较大进步，但是与保险业发达国家的汽车商业险经营规则相比差距仍不小。在强制投保的情况下，保险公司基于公益考量应当科学设计网约车的保险保费，并需与保险公司与约车平台良好协作。一方面网约车保险的巨大业务对保险公司发展而言是重要战略机遇，另一方面约车平台掌握庞大的车辆与司机资源，包括车辆性能、司机资质、运营数据等。二者的合作至少有三大优势：促进保险公司车险业务的大幅增加；节省保险公司的投保审核成本；减轻约车平台的保费包袱。因此，网约车保险费率可以在约车平台提交的运营数据的基础上进行设计。
4.革新网约车行政许可制度
《暂行办法》试图通过设置行政许可这一干涉力度较高的措施来规制网约车。但这一行政措施事实上只能导致抗拒对立的僵局，致使规制失灵。参鉴德国法上客运新业态短期许可的经验，我国应当“软化”网约车的行政许可，降低规制强度，寻求替代性许可。有学者建议，网约车行政许可应向普通许可和信息登记、备案制度转变，也可以借鉴国外先进的规制形式，如消极许可和类别执照等。
5.推进地方探索式实验
共享经济是由一个个共享公司组织起来的一组组供需双方的结合所构成的，顶层设计难以深入微观范畴，地方政府便成为影响共享公司治理的极为重要的一方。此外，由于我国幅员辽阔，各地社会经济发展状况差别较大，任何一项中央政策的施行无疑要给地方预留必要的空间，以满足地方差异化的发展需求。因此，我国网约车规制改革必须重视基层的探索实践。
《暂行办法》已就网约车行政规制赋予了地方政府较大的政策自由裁量权，鼓励各地因地制宜进行网约车行政规制的创新，并通过各地制度竞争和试错，为全国性立法提供宝贵经验。然而，地方探索式实验的实效取决于地方政府在整个行政系统中的地位、角色、目标追求，以及地方政府的规制能力和规 制资源、技术的限制等因素。当前，《暂行办法》地方细则的扭曲走样，既有地方政府滥用网约车规制的政策裁量权的因素，也有地方政府网约车规制能力与技术不足的可能。由此可见，网约车改革的地方探索式实验必须在法治框架下前行。
三、网约车司法规制的介入
诉讼是国家规制最后的手段。毋庸置疑，网约车行政诉讼第一案、浙江首例滴滴车主延误出行案、天津市首例网约车劳动关系案、北京市首例网约车交通事故责任纠纷案等新型案件的判决结果，对网约车业态产生了重要影响。在法律滞后与政策摇摆的情况下，我国法院对上述案件作出及时、公正的裁判，不仅能形成促进网约车发展的诉讼政策，还能实现法院在国家治理中地位与功能的位移。因此，对网约车新型案件的司法规制是必不可少的，尤其是涉及网约车的行政诉讼。对于此类行政诉讼，我国法院应当依法附带审查涉嫌违法限权的规章及其他规范性法律文件。
然而，囿于成文法的传统，我国法院对网约车规制的效率可能难以比肩行政执法，其稳定性也不如立法。那么，网约车的司法规制需要怎样的制度安排？笔者认为，应以最高人民法院发布网约车诉讼的指导性案例为主要路径，原因在于：一是转型社会的纠纷具有复杂性、突发性和易变性的特征，解决纠纷的时间向度要求现代司法对转型社会的正当性诉求给予充分的关注，以发挥现代司法回应性的功能。具有“准司法解释”性质的指导性案例能引导法官正确填补网约车法律的漏洞，有效形成较为稳定的诉讼政策。二是指导性案例有助于节约司法资源。伴随网约车的迅猛发展，网约车纠纷将日渐增多，发布涉网约车指导性案例能节省类似案例的审理时间，提高诉讼效率，达致较为高效的诉讼规制之效。
原文标题《网约车的规制困境与法律应对》，刊于《苏州大学学报（法学版）》2017年第2期，第78-91页。此处为文章摘编，如有其他机构或媒体转载，请注明文章出处。
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