灾害面前看我们——从灾害管理的角度诠释农民工的脆弱性

编者按：

什么是灾害？什么是脆弱性？本文写于2004年，是结合北京协作者非典救援行动，对灾害管理工作的反思。文章针对服务对象从灾害管理的角度诠释如何降低脆弱性，提升应对灾害的能力。今天在此重发此文，希望可以为有意愿提升灾害管理能力的组织和个人提供经验，并能够更加客观理性地理解弱势群体的处境。

1993年发生的深圳致丽玩具厂火灾，造成87名女工被烧死，47名女工被烧伤；2002年7月15日，广东东莞一家台资企业安加鞋厂出现15名女工正己烷中毒……为什么一系列恶性灾难容易降临在打工群体中，而在灾难面前，为什么我们显得那么无助？

中国是深受灾害影响的国家之一。据估计，平均每年因灾害而受影响的人口就有2亿，死亡人数以千计，逾300万户的房屋被损毁，超过300万人口因灾迁徙。提到赈灾，人们的传统认识是“募捐物资”“发放物资”，事实上，这只是单纯的“救济”手段，并不能对灾害进行有效管理，灾害背后更深层次的原因是社会因素造成的社区人群的脆弱性。而灾害管理是指在社区内，有策略地进行一连串活动或工作，以降低潜在危险发生的可能性，以及帮助居民减轻或消除抗灾脆弱点，发挥抗灾潜能，减轻灾害对人们的影响。
因此，对灾害的回应不仅只是满足脆弱人群现实的需求，更需要与长远的可持续发展相结合。本文便试图从灾害管理的角度诠释如何降低农民工的脆弱性，提升他们的发展能力。其中部分内容来源于北京协作者“非典”时期编辑制作的《外来工预防“非典”健康手册》、“非典”后期开展的灾害管理培训班，以及北京协作者于2004年10月创建的“灾害管理志愿者网络”的实践支持。

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什么是“灾难”？

对于发生在我们身边的这场“非典”疫情，国家领导人胡锦涛使用了“灾难”两字来形容。什么是灾难呢？一般来说，在日常生活中，我们把那些造成严重生命或经济损失的事件统称为“灾难”，比如地震、战争、瘟疫。但是，我们也发现，同样一个“灾难”，发生在不同的地区或人群，造成的损失是不一样的，比如“非典”，若发生在医疗卫生条件发达，或是作了充分的预防准备的地区，而没有造成人员财产大程度损失，那只能是一个“潜在危险”，而不是“灾难”。可见，灾难是否形成，及其损害的大小，更大程度取决于社区抗灾能力的强弱。因此，我们可以用一个公式来为“灾难”定义：潜在危险＋薄弱环节＝灾难

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什么是潜在危险？

凡是那些有机会对社区环境及居民造成损害或引致死亡的事件，均称为潜在危险，它分为自然形成的危险，如地震、台风、火山爆发等；人为形成的危险，如战争、核废料辐射、艾滋病的传播等；混合形成的危险，如过度开垦(人为形成)的山坡在暴雨(自然形成)后容易出现山泥倾泻，也会因水土流失而导致河道淤塞，容易发生河水泛滥。

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什么是薄弱环节？

那些有可能削弱我们抵制潜在危险的能力和事物，可以称为“薄弱环节”或“脆弱性”。这些“脆弱因素”都是早在灾难之前就存在的，并且它们在灾难之后还会继续存在。比如，由于我们远离家乡，在城市既没有亲人，能够为我们提供支持的组织网络也较薄弱。在争取合法权益方面，可能较欠缺经验，以致很可能要冒较高的风险在影响健康的情况下不得不冒险工作，维持收入。常常被人忽视的是，由于传统性别意识的影响，妇女相比男性，更容易遭到伤害，比如，由于性别歧视，从事同样的工作，妇女拿到的报酬却比男人少，由于妇女承担家务及生育，女工面临更大的失业危险。脆弱性包括有形的物质方面的，如经济条件差；也包括社会或组织方面的，如缺少来自单位与家庭的直接帮助；还包括动机和态度方面的，如因为无助而产生绝望消极。

04

如何抵制灾难？

打工者应对灾难的脆弱性并非仅仅来自资源缺乏，实际上是该群体组织、健康、劳动权益长期缺失，而在“灾难”时刻的集中体现。而许多灾害实际上是完全可以避免的。比如，在沿海一些工厂中，由于老板过度追求利润，强迫打工者长期超时加班，再加上没有必要的劳动保护措施，造成一些打工者体力精力严重透支，发生肌体被机器吞噬的工伤事故；而发生在广东的安加鞋厂正己烷中毒灾难，则是由于车间没有良好的通风条件，加上工人缺少正己烷危害的信息，造成灾难的发生。我们抵制灾难的能力取决于个人或团队的力量。“脆弱性”与“能力”如同一枚硬币的两面。结合刚才所列的“灾难”公式，我们可以通过降低“脆弱性”，提升我们的减灾能力，及早削弱“潜在危险”。在“非典”来临时，一些工友互相提供预防信息，互相给予支持帮助，这些都有效地增强了我们对抗灾难的能力。

05

对灾害管理及发展工作的反思

中国是最受灾害影响的国家之一。以2003年为例，因灾害而丧命的有2145人、348万间房屋倒塌、6000万公顷的农作物受损、707万人口需要迁徙，造成人民币1886亿元的经济损失。一般来说，洪涝、地震、雪灾、山泥倾泻、泥石流、台风、沙尘暴及旱灾等都是中国通常发生的灾害。自20世纪90年代以来，这些灾害的发生呈上升的趋势，尤其是水灾、旱灾、台风、地震、火灾、虫害、山泥倾泻及泥石流。究其原因，除了因为有关灾害的消息较以前开放和流通外，这也是欠缺可持续性的发展政策带来的恶果。换言之，自然灾害的发生往往是短视的人为政策和行为引发的，况且，带来人命伤亡的，并不止于自然灾害。
由此可见，一个令人质疑的现实是，一方面，自然灾害并没有伴随人类科技的进步而得以有效控制；另一方面，我们也较少看到科技发展对边缘人群公共福利带来的更多好处，科技正在被作为新的资本掠夺的工具，加剧发展中国家的贫困程度。一系列类似于SARS危机、矿难、恶性交通事故、饥荒、莫名传染疾病等灾害的频频爆发，反映着人为灾害因素以及边缘人群的脆弱性，在全球化的背景下有所加剧的事实。对此，我们认为，主要原因在于以经济为本的发展思路，长期占据主导地位，而公共社会保障及边缘人群抵御外部环境侵害的社区保障能力被掩盖、被忽视。这背后透露的一个重要信息是社会性的灾害风险正在加剧自然灾害对边缘人群的危害程度，边缘人群面对的灾害风险正在由人们传统认识中的“自然灾害”向长期性的社会资源及保障制度缺失转移，它需要人们改变传统的赈灾理念。在通常的认识中，灾害只是自然性的“天灾”，或是“偶然事件”，受灾者的需要是物质的，他们的脆弱性是因为自身能力与“素质”的问题，是被救济的对象。“赈灾”是以物资救济为核心的救助模式，而忽视或无力深入对脆弱性的分析与能力提升的长期建设，尤其忽视不公平制度对脆弱性的关联。如果不转变，我们及我们的赈灾与发展工作只会处于“道具”状态而流于表面，我们也无法实现以社区及边缘人群自救能力为本的建设，赈灾者无论如何高举“以人为本”的大旗，也改变不了其在受灾者中以救世主的姿态四处转战，无穷无尽地发放“可怜的”救灾物资的救火员形象。简单来说，不要今天暴发SARS了，才突然想起有灾要救，实际上，边缘人群因制度排斥处于边缘的状态早已存在，即使SARS不来，也会因为“X”“Y”或“Z”灾害，成为受灾者，与其灾害来临时手忙脚乱，不如及早关注建立预案，这也是我们经常说的“管理灾害”。因此，由单纯的紧急救助，转变为持续性地增强公众对边缘人群脆弱性的关注，将针对某一阶段某一种自然灾害风险的抗灾能力与长期可持续发展能力相结合，成为当前灾害管理工作的重点。
这就意味着必须超越单一、短期赈灾“项目”的范畴，在不同地域建立一个多元化的、跨学科的、能够长期持续关注分析总结并推广赈灾工作经验的人员网络，并以此为平台，定期综合现阶段社会发展信息，探讨积累多元化的赈灾手法，互相支持，并及时总结倡导矫正主流社会对灾害的认识。我们希望做的是通过网络的倡导，将边缘人群脆弱的社会性原因传递给主流社会，将边缘人群脆弱背后潜在的巨大的能动性和能力，传递给大家，就是说：“弱者”不需要可怜，“弱者”脆弱，但并非他们的错，“弱者”更有坚强的一面，他们需要更多的是公平的参与机会。
目前，灾害管理对于中国的大多数公众及NGO来说，还是一个全新的概念，很多组织希望开展赈灾工作，却无从下手，不知到哪里寻求协作者，亦不知如何找到合适的伙伴。而灾害管理又是边缘人群的一个基本需求，是一个社会公共管理的整体反应行动能力建设的基本内容。基于相信边缘人群具备自我发展的潜能力，以及应获得公平的权利，并留意到社会及组织对灾害管理知识及人才的需求，2004年10月，北京协作者推动建立“灾害管理志愿者网络”。该网络致力于培育本土灾害管理志愿者，探索动员民间力量参与灾害管理的本土化模式。通过培训、定期沙龙、经验分享及参与紧急救援实践等活动，提高志愿者及草根组织的灾害管理能力，建立灾害管理者志愿者服务网络，并推广强调以人为本及可持续性发展的灾害管理理念与手法。

附表一2003年8月，在北京协作者组织的灾害管理培训班上，城市青年志愿者与农民工志愿者运用灾害管理培训班所学的手法，共同讨论“非典”时期各相关部门人群在灾害管理的不同阶段的表现： 

阶段部门/人群	减灾阶段 (2002年末)	备灾阶段 (2003年4月前)	赈灾阶段 (2003年4—7月)	防灾 (2003年7月以来)
城市政府	隐瞒事实真相	继续隐瞒	开始公布疫情，两手抓，两手乱，逐渐走向成熟	坚强巩固防范措施
社区居委会	不太清楚	对疫情不了解	封闭社区，隔离管理	加大宣传，进行有秩序的消毒工作
城市房东	传言疫情的严重性	继续传言	进行消毒，不许外来人再入住	继续出租房屋，房租增加
农村基层政府	不了解	不重视	封闭村庄，提高防护意识，不允许打工者返乡、回家	加强农村卫生管理，对村民进行“非典”应急、预防宣传
医院	没有准备	逐渐了解	收治“非典”病人，寻找最佳治疗方法，医务人员无私奉献	继续设立隔离区，用电话与家人沟通
农民工	不知道	无意识	逐渐认识到“非典”的严重性，陆续逃回家乡	加强自我保护意识

附表二在北京协作者组织的灾害管理培训班上，城市青年志愿者与农民工志愿者运用能力脆弱性分析框架，共同讨论比较市民与农民工在“非典”面前各自的能力及脆弱性： 

	脆弱环节	抗灾能力
市民	农民工	市民	农民工
物质层面(包括气候、土地、环境、群众的健康，技能、生计、房屋、科技的应用、水和粮食的供应、资金及其他财产等)	环境污染，水资源缺乏； 容易失去工作；没有农产品自给保障	就业难，收入低，经济承受力差，物资储备不足；没有稳定的住房 基本卫生条件差；缺乏基本社会保障； 信息不灵，缺乏对职业技能及安全条件的控制； 缺乏房屋、药品、医疗设备等基本生计保障	有住房、最低生活保障和社会保险； 亲戚朋友多； 获得信息的渠道多； 获取医疗、职业技能、物质相关资源的能力强	身体好 有家乡社区农业生计作为最后保障
社会性或组织层面(包括官方的政治/管治架构，社区中的决策方式/权力架构，生产和社会组织关系/家庭结构及其内部/对外的决策方式/权力结构等)	人际关系冷漠	缺少城市当地社区或社会组织保护 社会救助支持系统脆弱； 流动性大，背井离乡，无完整家庭体系；无合法身份，无城市户口	有政府牵头组织，有居委会，有工作单位形成的组织服务体系，有家庭、亲戚、朋友、同事组成的互助网络	有同乡网络
态度层面(包括影响社区现有文化、群众心理的宗教信仰、社区受灾及受援的经验及意识形态等)	吃苦耐劳程度低，承受生活磨难经验少； 对外界依赖性强	无助，缺少归属感，无安全感； 来自家庭负担压力大； 遭受歧视，自卑封闭，容易走极端； 不注意自我保护，无保险意识； 公民意识、健康意识差	市民意识强； 自我保护能力强； 有组织依靠，自信	无牵无挂； 受灾承受经验/能力强； 有强烈的改变现状的上升欲望

    附表三在协作者组织的灾害管理培训班上，打工子弟学校老师运用能力脆弱性分析框架，讨论比较城市儿童与流动儿童在“非典”面前各自的能力及脆弱性： 续表

	脆弱环节	抗灾能力
城市儿童	流动儿童	城市儿童	流动儿童
物质层面(包括气候、土地、环境、群众的健康，技能、生计、房屋、科技的应用、水和粮食的供应、资金及其他财产等)	缺乏锻炼，体质差	物质条件差(住房、吃、穿)； 营养匮乏，生活没规律； 学习不稳定，条件差(紧急放假后不能上网学习)	家庭、居住、生活等条件优越； 饮食营养丰富；学习条件好，学习用具齐全(可以上网继续接受远程教育)	身体素质好
社会性或组织层面(包括官方的政治/管治架构，社区中的决策方式/权力架构，生产和社会组织关系/家庭结构及其内部/对外的决策方式/权力结构等)	自立能力差	组织散乱，家庭生活不稳定； 家庭、社会教育环境差	有政府、机关、社区组织帮助关怀； 家庭教育好	自立能力强
态度层面(包括影响社区现有文化、群众心理的宗教信仰、社区受灾及受援的经验及意识形态等)	依赖性强， 对生活波折承受能力弱	城市生活知识不足， 而盲目恐慌	积极参与公益活动，要求严格，生活有规律，认识明确，能正确对待重视，在家接受教育	积极、胆子大，遇事冷静，不知害怕

★  (本文为2004年年底北京协作者防“非典”工作总结，原文刊载于《从微观到宏观——流动人口社会工作服务项目案例集》，李涛，协作者创始人，民政部全国社会工作专业领军人才)

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