何军明、丁梦：日本地方政府对外交往对中国的启示
厦门理工学院马克思主义学院何军明教授与厦门大学南洋研究院博士研究生丁梦在《日本学刊》2021年第3期发表《日本地方政府对外交往的实践及启示——基于“一带一路”的视角》（全文约2.0万字）。
何军明、丁梦认为，日本地方政府对外交往模式的主要优势在于：一是日本中央政府高度重视地方政府对外交往的重要作用，将其作为国家总体外交的组成部分；二是日本中央政府与地方政府在涉外事务上形成了权责明晰、关系顺畅并且有助于激发地方活力的制度安排；三是建立了发达的半官方机构体系。基于此，日本地方政府对外交往已经形成了一套较为成功的经验和模式，对中国具有重要的借鉴与参考价值。中国可根据具体国情，参考、借鉴日本的经验和模式，从发挥地方政府对外交往的独特作用、建设中国特色地方政府对外交往制度体系、建立高效灵活的半官方机构体系等方面推动地方政府在对外交往中发挥更大、更有效的作用，深化“一带一路”多层次国际合作。
（一）发挥地方政府对外交往在“一带一路”国际合作和国家总体外交中的独特作用
党的十九大报告指出，“要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作。”地方政府的特殊性质使其在对外交往中具有独特作用。从日本的经验可以发现，一方面，各级地方政府在对外交往中不仅可以依托其“准政府”地位来提升对外交往的权威性，同时又可以避免中央政府在国际事务中可能受到的种种限制，具有更加灵活的操作空间；另一方面，地方政府在国内可以凭借其接触基层的渠道优势，为本土的企业、商业团体以及智库开展国际交流创造非正式但具有良好合作弹性的交流平台。重视和发挥地方政府对外交往的独特作用有助于更好应对共建“一带一路”面临的挑战。
首先，地方政府在执行国际合作“软项目”领域具有独特优势。一是中国地方政府具有丰富的地方民生治理经验,“一带一路”国际合作的“软项目”往往与地方社会经济生活紧密相关，需要对地方治理有一定的经验，而这方面恰恰是地方政府相对于中央政府部门的优势所在。二是地方政府能够契合“软项目”自身的特点,各类“软项目”在具体实施过程中存在单个项目金额小、工作细碎而且需要长期持续进行的特点，这显然不适合中央政府部门去执行，民间机构能力有限也难以实施，而地方政府决策环节相对简单、执行力强，正是最适合的实施主体。三是地方政府作为实施主体有利于带动相关的市场化运作，地方政府具有“半官方、半民间”的特征，其对外项目合作往往能够吸引地方企业参与，并带动与项目相关的其他领域的市场化民间交流合作，能够在中观和微观层面加强“一带一路”经济融合，对加强民心相通起到重要作用。
其次，地方政府是“一带一路”经贸合作走深走实的重要创新主体。在2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，习近平主席提出，“希望同各方一道，绘制精谨细腻的‘工笔画’，让共建‘一带一路’走深走实”。目前，中国向“一带一路”沿线国家“走出去”的主要是大型央企，而沿线国家大多经济总量小，多数企业都是中小企业，企业规模不对等，双方全面合作难以真正展开。吸引投资、促进贸易、旅游推介等经贸交流合作一直是地方政府对外交往的重点领域，地方政府的对外交往合作能够更好地带动中小企业“走出去”，丰富“一带一路”国际合作的层次。此外，中国地方政府自改革开放以来进行了大量制度创新，相较于中央政府而言更加灵活，具有较强的创新动力，加强地方政府对外交往将有助于“一带一路”基层合作模式的创新发展。
再次，地方政府对外交往可以作为推进“一带一路”第三方市场合作的重要方式。就中日合作来说，第三方市场合作可以作为中日两国进行国际产能协调的新模式，充分利用中日两国各自在全球价值链中的比较优势，是实现中国、日本与第三方市场国家三方共赢的重要路径。第三方市场合作不仅需要中央政府层面的政策对接和战略合作，还需要搭建地方政府、跨国企业以及商业团体等其他层面的沟通交流机制，从而为第三方市场具体合作项目的信息共享、问题磋商以及矛盾协调等开展精准对接。比如在中日第三方市场合作进程中，中国吉林省政府与日本鸟取县政府就第三方市场合作中的自动驾驶辅助技术设备（ADAS·EV）项目达成了合作备忘录。可见，两国地方政府依托对外交往的灵活性，能够从微观层面直接参与和推动第三方市场的项目合作。
最后，地方政府在“一带一路”框架下的对外交往有利于“双循环”的畅通与衔接。中国共产党十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。“双循环”需要国内国际循环的相互促进，它不仅需要中央政府的相关政策支持，还需要地方政府在贯彻实施中央政策过程中能够根据地方的特点和需求在中央的政策范围内进行再创新。这种在中央的框架下先在部分地方进行制度创新、再进行复制推广的方式有效降低了“双循环”制度创新的风险。中国地方政府在中央的部署下设立了自由贸易试验区、“一带一路”国际合作示范区、服务贸易创新试点等对外经济合作的创新平台，依托这些平台，地方政府对外交往在新发展格局中承担着衔接国内循环与国际循环重要支点的作用。
（二）构建中国特色的“一带一路”地方政府对外交往制度体系
日本的中央政府与地方政府在涉外事务上形成了一套权责明晰、关系顺畅并且有助于激发地方活力的制度安排。由于中日两国在诸多领域存在差异，所以在适当借鉴日本经验的同时，还应注重构建符合中国发展实际的地方政府对外交往制度体系。目前，中国外交部设有外事管理司，其职责主要是协调地方政府、国务院各部门以及中央企业的对外事务。各省市均设有外事委员会、外事办公室，中国地方政府对外交往也在共建“一带一路”领域进行着丰富多彩的实践。但总体来看，中国的中央政府与地方政府在涉外事务领域的权责还需要进一步厘清，地方政府对外交往的积极性和主动性还可以进一步充分发挥，中央对地方政府对外交往的支持和指导还需要进一步加强，可借鉴日本的某些经验，从提高地方政府对外交往的能力和积极性、主动性入手，构建系统的制度安排。
一是统筹全国地方政府对外交往的顶层设计，制定地方政府对外交往的总体发展战略规划。改革开放以来，中国各级地方政府已经开展了一系列针对性强、重点突出、适合地方发展特点的对外交往工作，初步形成了全国地方政府对外交往的整体构架。在此基础上，可统筹规划“一带一路”框架下地方政府对外交往的顶层设计，出台地方政府对外交往的总体发展战略规划，为地方政府对外交往发展提供宏观指引，地方政府则可基于此制定有特色的对外交往的发展规划方案。
二是厘清地方政府对外交往的职权范围，完善中央与地方外事领域的双向沟通协调机制。可结合中国自身特点，借鉴国际经验，出台一系列地方政府参与国际合作的规范性文件，厘清职责，在国家总体外交框架内适度扩大地方政府对外交往分权，提高地方政府积极性和主动性，同时建设完善沟通协调机制，在国家外交大局中充分发挥地方政府的作用。
三是提升和强化地方政府对外交往的能力，在中央的授权范围内推动地方政府开展同“一带一路”沿线各类主体的交流合作。交流合作对象可以是沿线国家地方政府、跨国企业、民间机构，也可以是国际组织、外国中央政府。提升地方外事办公室的地位并加大资源投入，研究实施一批“一带一路”地方政府对外交往试点，探索沿海沿边地方政府的对外交流合作模式。通过试点探索、形成可复制的经验，创新相关制度安排。
（三）建立高效灵活的“一带一路”国际合作半官方机构体系
半官方机构是介于政府机构和民间机构之间的行为体，既具有政府机构的正当性和政策支持，又具有非政府机构的灵活性。日本国际交流合作领域的半官方机构相当完善，而且各机构分别负责专门和专业的领域，形成了一整套机构体系，在促进地方政府对外交往中发挥了重要作用。
中国国际交流合作的相关机构在改革开放以来也得到了快速发展，但存在一些亟待改善之处。一是缺乏有影响力的、专门的地方政府对外交往的牵头组织。二是对相关的半官方机构投入不足。目前，中国半官方机构经费来源主要有社会捐助、自身收入和政府资助，政府资助是主力，而政府资助投入难以满足当前需要，相关机构往往难有足够的资源去支持地方政府对外交往工作。三是未能形成完整的机构体系。当前中国在文化教育交流、中小企业国际合作、对外援助等专门领域的全国性半官方机构较为缺乏，难以形成较为完整的体系。
总之，“一带一路”背景下中国开展地方政府对外交往需要高效的中间组织体系。为此，可借鉴日本经验，加大投入力度，有针对性地在“一带一路”各个合作领域建立支持指导地方政府对外交往的半官方机构，尤其可重点建立体现“软实力”的专业性半官方机构，通过与地方政府紧密合作，为“一带一路”基础设施建设等“硬项目”配合服务。同时也可支持地方政府参与建立“一带一路”国际合作的半官方机构，如2017年杭州市政府与中国人民对外友好协会在世界城地组织（UCLG）亚太区框架下牵头成立了“一带一路”地方合作委员会(BRLC)，促进这些机构在推动地方政府共同抗击疫情、城市治理互学互鉴、数字经济合作等方面发挥更大作用。
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