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杨琴：数字经济时代数据流通利用的数权激励
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作者
杨琴
贵阳科技人文学院法学院讲座教授、法学博士
目 次
一、数据确权：数据流通利用的基础
二、数权激励：相关理论的提出及争议
三、数权之困：我国数据权立法及司法裁判
四、“三维配置”：激励性数据权配置考量
五、结语
一、数据确权：数据流通利用的基础
近年来，理论界对于数据确权激励流通利用的讨论比较热烈。如果不明确数据的权益归属，企业就“没有获取数据的合法渠道，数据流通利用或者再利用就难以实现，也就难以生成用于分析事物的特定发展趋势和规律的数据集，就不能运用智能工具洞察世界，很难形成数据驱动经济的运行方式”。数字经济尚处于起步阶段，还存在数据割裂造成的“数据孤岛”现象，这对数据资源流通利用的关联性以及多元主体协同效应可能产生破坏，且收集、开发、流通、利用数据的数据企业对此所采取的行为合法性以及获得的经济利益等也处于不确定状态，从而成为数字经济发展的掣肘。数据具有多样性、规模性等特点，很容易被一些数据巨头绝对地封闭独占于特定行业，这些巨头或企业为独占数据带来的利益，可能拒绝与中小企业共享数据，从而对数据流通利用产生阻碍。数据企业不愿意共享各自收集开发的数据，是因为数据共享尚未建立正式途经和规范标准，事实上就是数据权没有厘清和没有激励机制。可见，数据权属已经成为新的社会发展矛盾以及数据企业经济纠纷的焦点，亟待相关法律明确予以规范和激励。
现实中，数据的收集、开发不是任何机构或企业可以进行的活动，受技术和经营范围的影响，只有部分适格机构或企业可以从事，且数据的种类繁多，不同类型的数据、不同的数据组合产生不同的价值，所以即使已经拥有一定类型或数量数据的机构或企业，也需利用其他机构或企业收集、开发的数据，各机构或企业协作共享数据是现实需要，而明确数据权是激励数据流通交易、协作的前提，也是各机构或企业实现财富最大化的途径。再者，数据权配置对于市场运行中数据挖掘、多元主体间的经济利益分配等可以起到妥善调整及平衡的作用，从制度上保障各利益主体的正当利益，激励各主体积极收集、开发、共享数据，促进数据流通增值，推动数字经济的繁荣和可持续发展。其主要内容包括明确数据各权利主体的所有权、控制权、使用权、处置权、收益权等的归属，明晰数据用户与数据收集、开发的机构或企业之间的权利义务关系，保障各权利主体的经济收益，使政府公共数据、企业数据、个人数据能安全顺畅地流通利用而产生产业效能。因此，数据确权是数据流通利用的基础，可以激励数据主体参与市场活动的积极性，加速数据流通释放数据活力，推动数字经济的发展。
二、数权激励：相关理论的提出及争议
我国是数据大国，自数据经济成为经济增长的新引擎以来，国内有关数据权配置激励的讨论持续进行，其中关于劳动成本激励论、知识产权保护激励理论、数据新型财产权理论的讨论较多。
（一）劳动成本激励论
该理论主要源于洛克的“劳动使不同事物具有各自的价值，某物因附加了某人（某机构或某企业）的劳动，则某物应该归属于为之付出劳动的某人（某机构、或某企业）”的观点，这种“某物因某人付出劳动而归属于某人”的言简意赅的经典结论，为数据权归属提供了简单明晰的判断标准，也符合人们理想中朴素的公平正义理念，因此成为数据权归属划分的正当性理论基础。然而，洛克的劳动成本论本身存在缺陷，源于该理论的数据权劳动成本激励论同样存在不足。
数据权劳动成本激励论正是根据上述理论，以从事数据生产经营的数据企业付出劳动和资本投入为理由，赋予其一定的财产权益，从而对其劳动和投资予以回报和激励。这种赋权依据的是回应劳动的正当性，劳动获取报酬使数据的加工活动以及数据利用增值受到重视，从而激励数据企业的数据经营、数据的资产创造。数据经营者在收集制作数据集的过程中，需要投入一定的人力物力才能做到对数据的收集、存储等，这个过程事实上已经投入成本、付出劳动，应该予以激励，相反则“没有经济动力从事此类活动”。赋予数据企业明确的财产权益，可以激励相关权益人持续创作、开发出更好的数据产品，否则就意味着无论何人都可以自由地将他人的劳动成果据为己有。为保障数据经营者的权益，应赋予付出实质性投入的数据企业有限排他权。数据确权与否，不仅会影响到经营者的数据交易成本和法律风险，而且会影响到市场交易是否能够顺利进行，为增进数字经济的效益，应为数据经营者设置数据权，以明确数据权的归属，鼓励数据交易。实施海量数据汇集、处理、传输及利用行为的是投入技术和资金等的数据企业，即使数据集是由传感器或网络爬虫等机器收集汇编，亦不能否定和掩盖数据企业为之付出的技术投资。
然而，现实中却难以简单地将数据权属归属于数据经营者或者数据个人，因为数据主体的复杂性，数据企业收集、开发的毕竟是个人数据，无论归属于哪一方都存在问题。如果归属于个人，必将陷入知情同意规则的限制中，可能会影响数据的流通利用，从而丧失数据市场要素价值，个人也失去便利。如果归属于数据经营者，个人无权控制可能会导致个人数据被滥用，引起市场混乱，扰乱数据流通秩序。并且，收集集合后的数据后续利用方式多种多样，如果将数据权明确赋予某一方，是否会阻碍后续数据利用者的选择，有可能出现新的无效率现象，增加后续利用数据产品或者服务进入市场的壁垒。对于小数据或者单个数据，多数情况下，现有的商业秘密保护以及著作权保护已经可以为数据的收集、开发者提供一定的激励，如果再增加其他权益，反而会妨碍数据的流动，因此劳动或者资本的投入本身，并不能当然成为数据企业额外获取数据权的理由，也不能因其付出过劳动或者投资而论证出其获得数据产权的正当性。在知识产权法学领域，劳动成本激励论的说服力非常有限，因为数据经营者的数据产品可以依据现成法律获得著作权或专利权的保护，不需要再行配置其他权利。
从传统劳动价值理论的观点来看，数据权劳动成本激励理论秉持的是以劳动报酬、投资回报激励数据流通利用的法律思维，因朴素明晰的赋权原理而被广泛接受。尽管还存在缺陷，但不难看到该理论已经应用于指导我国数据权益配置立法以及数据权属纠纷的司法裁判等。
（二）知识产权保护激励理论
赞成知识产权保护激励理论的学者认为，数据属于无形物，无形财产的本质特征是权利客体的非物质性，数据符合无形财产要件，可按知识产权予以激励。也就是说，蕴含数据价值的信息是无形性的，数据财产具有非物质性特征，存储数据的磁盘只是其载体，因而数据财产应归入无形财产的范畴。进入21世纪以来，知识产权的规范范围不断扩张，著作权的客体从传统的纸质印刷品扩大到现代的无形电子产品，专利权也从传统的发明扩大到现在的外观设计以及实用新型，商标权则从保护文字扩大到保护声音、形状、气味等。随着科学技术的发展，新的知识产权保护类型仍在不断出现，商业秘密、数据产品等都已成为新的知识产权保护对象。即使是衍生数据，也具有创造性，属于人类知识形态领域的劳动产品，可归为智力成果，应受到知识产权保护。研究者在讨论数据权利时，往往忽略了现存的知识产权保护框架，特别是著作权、专利权等制度已为各类数据产品提供足够的保护。
然而，反对意见认为，知识产权保护激励理论所说的数据的无形性与知识产权客体的无形性虽形同但质异，数据的主体多元、数据还可以复制等，与知识产权客体要求的专属性以及垄断性相悖。在将数据作为作品判断其独创性的标准尚未明了之时，很难以知识产权对其进行保护，尤其是只对一些数据进行简单汇总或加工的数据集合的独创性会受到质疑。以著作权激励排除数据权，在“小数据”时期可以起到激励的作用，但在超智能时代已经无法激励数据的发展。在讨论数据的知识产权保护时，部分学者遵循的是传统著作权法思维以及表达二分的思想，强调数据应该停留在社会公共领域，认为无论数据规模大小，在本质上不能针对数据赋予数据权，数据权的相关保护机制与著作权法或者专利法的逻辑明显存在一定的矛盾，如果再赋权可能出现重复保护，在运作上可能会出现问题。对于现实中的大多数数据而言，数据制作者收集的数据，多数来自公共领域，任何人都可以从公开的渠道获得，如果将这种被公众所知的数据汇编所形成的数据集认定为具有独创性，显然是荒谬的。随着数据利用量的逐渐增多，数据大规模收集耗费的劳动和成本也随之迅速增加，这种情况下，仅靠知识产权保护已无法规制公共领域的数据复制和交易行为，数据企业很有可能会因此无法获得足够的投资回报而造成市场失灵。并且，知识产权保护激励理论也没有脱离劳动成本激励论的范畴。
尽管数据的知识产权保护激励理论也存在争议，但正如上述肯定说所陈述的理由那样——数据具有知识产权保护的属性，为鼓励数据经营者创新，知识产权保护激励理论对于经营者开发新数据的著作权、专利权保护等仍然具有重要的现实指导意义，因此在现实中该理论运用得也比较多。到目前为止，在我国司法机关受理、审结的数据纠纷案件中，因为有《中华人民共和国著作权法》和《中华人民共和国专利法》作为保护创新企业等市场主体的数据著作权、专利权的最为有力的法律依据，该理论用于指导司法审判的情况也不少。加强数据创新成果的知识产权保护也是我国激发企业等市场主体的创新活力、推动数字经济发展格局的重要内容，因此，知识产权保护激励理论在我国未来的数据立法活动中应该还会继续发挥指导作用。
（三）数据新型财产权理论
随着数字经济时代的到来，数据成为新型财产，传统财产权制度已经难以规范新经济环境下数据主体权益关系，数据新型财产权理论应社会发展之需而形成，指导着数据权制度的构建。所谓数据新型财产权，是指数据的初始取得者、拥有者、管控者以及数据的开发者、利用者等，对其所持有的数据再处理、再加工而生成的新数据集享有管控、分成、交易等收益的结构性权利。从法律的视角来看，数据的法律属性需要对传统产权制度进行与时俱进的变革，构建区别于传统的新型激励机制，规范数据流通利用新秩序是法律的使命。数据新型财产权可以起到规制分配正义的功能，财产权属于绝对权，与相对权比较，其不仅能够更好地显示分配正义之原理，而且能够协调数据安全与数据自由流通利用的关系，发挥促进数据资源释放价值的法律功能。数据新型财产权制度，需要与数字经济的本质结构、数字经济利益主体间的双向动态特点以及数据收集、开发者的重心驱动作用等紧密结合，设计一种更为合理的权利配置机制。在数据成为社会发展和经济繁荣的核心战略资源的时代，数据企业是推动数字经济发展最为重要的因素，赋予数据企业数据新型财产权，激励其收集、流通、利用数据等，可以优化市场资源配置、发挥数据优势，为社会创造财富。
同样地，反对意见认为，数据新型财产权理论没有脱离传统物权的保护模式，赋予数据收集、开发者对数据持有强排他性、支配性的财产绝对权，可能会导致权利泛化，也与个人数据财产权、个人数据人格权等相冲突，反而造成社会秩序的混乱。如果市场本身已经提供有效的可替代性的数据激励机制，例如自然领先时间，类似于著作权、专利权等足以保证数据收集开发的领先者在合理的时间内获得相应的投资回报，那么再赋予额外的新型财产权就不一定是合理的选择。数据新型财产权理论虽然注意到了数据作为新的权利客体的不同，但尚未摆脱既有的分析框架，还是建立在劳动成本赋权的简单理论之上，没有深入探讨数据权利的产生机制，导致对数据权利的主体以及客体都难以判定，并且无法回应现实中数据治理的问题等。
虽然因数据的特性及众多主体的复杂性等问题，数据新型财产权理论也不完美，但赋予数据主体新型财产权，其目的在于减少数据企业的法律风险，激励其开展数据经营活动，以此实现数据的资产化以及创造数据财富。数据新型财产权制度的建立，具有公平配置以及兼顾市场之要义，数据新型财产权本身包含市场化之理念，不仅能够奠定数字经济市场化权利的基石，而且是国家调控或者监管数字经济构建市场化框架的前提。因此，在新近的立法和司法实践中也会经常看到此种理论的运用。
三、数权之困：我国数据权立法及司法裁判
收集、开发、利用、提供数据的经营者拥有什么具体的数据权益，到现在为此我国法律还没有做出明确的规定。2020年5月颁布的《中华人民共和国民法典》（以下简称：《民法典》）虽然为个人信息人格权保护创建了三维立体保护模式，但是对于数据财产权的归属，仅其第127条做出“依照其他法律”的原则性规定，因此，有关数据权的配置问题，有待后续立法加以规定。2021年6月通过的《中华人民共和国数据安全法》（以下简称：《数据安全法》）对数据权益、数据流通利用等也做了一些规定，例如其第7条规定“国家保护个人、组织与数据有关的权益，鼓励数据依法合理有效利用，保障数据依法有序自由流动，促进以数据为关键要素的数字经济发展”，但对数据权的法律定位仍然没有明确。2021年8月公布的《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称：《个人信息保护法》）对个人权利有较为具体的规定，例如，其第1条中使用了“个人信息权益”，第四章以专章形式详细规定了个人信息权利，即知情同意权、可携带权、最终决定权等；对经营者和相关职责部门，其主要在第五章、第六章规定了相应的义务职责，因此，《个人信息保护法》被《华尔街日报》称为“全球最严格的数据保护法案之一”；虽然组织、机关或者经营者的义务职责具有双重性，即义务职责也是权利或权力，但该法对个人信息的所有权、收益权等有争议的数据权归属仍然采取谨慎态度。
近年来，各省市加快了数据保护与利用的相关立法，例如出台了《贵州省大数据发展应用促进条例》（2016年）、《浙江省公共数据和电子政务管理办法》（2017年）、《天津市促进大数据发展应用条例》（2018年）、《上海市公共数据开放暂行办法》（2019年）等，但它们大多没有明确规定数据产权的归属。虽然2020年《深圳经济特区数据条例（一审稿）》提出数据权概念，拟解决数据市场中数据要素的产权配置、公共数据的管理权责问题，但该条例未正式公布就引来了学界及产业界的热烈讨论，至2021年6月底正式公布时，正式公布的文本与一审稿相比显得趋于保守。尽管如此，《深圳经济特区数据条例》仍是我国目前对数据权规定得较为具体的地方数据立法。
（二）数据权理论的司法实践运用
无明确数据权法律规定的现实，给司法工作人员提供了机会，来弥补我国相关领域立法滞后的不足与乏力，为未来立法积累丰富的实践素材。众多的司法案件如“Robots协议案”“大众点评诉爱帮网案”“新浪微博诉脉脉案”“酷米客诉车来了案”“淘宝诉美景案”“微信群控案”的审理，都对上述三种数据权理论以及后述的数据权竞争法保护理论进行了实践上的运用乃至内容上的丰富。在“微信群控案”的审理中，司法人员提出微信软件著作权、微信数据权、个人数据携带权、微信产品数据资源竞争权、微信用户数据专有权、微信平台用户数据专有使用权、微信用户个人信息权、数据有限使用权、数据使用许可权、求偿权等多种数据权称谓，并进行详细辨析和归属判定，这是对数据新型财产权理论等的肯定和丰富。在“新浪诉脉脉案”的审理中，司法人员以劳动成本激励论肯定数据财产权应归属于数据企业新浪微博，对劳动成本激励论做了实践论证。在“大众点评诉爱帮网案”的审理中，司法人员认定商家对商户摘要享有著作权，这是对数据知识产权保护激励理论的运用及发展。“淘宝诉美景案”的审理中，司法人员表述的竞争性财产权，是笔者将于本文中论及的数据权竞争法保护理论的实践，也是向承认数据主体具有新型财产权的迈进。在这些数据权纠纷案件的审理实践中，司法人员不仅厘清了数据权益之间的不同权利边界，而且丰富了数据权理论的内容，为今后数据立法提供了实践基础。然而，这些案件最终的审理依据却大多是《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称：《反不正当竞争法》）第2条，这也进一步提示了数据确权立法的紧迫性和必要性。
（三）数据权的竞争法保护
关于用竞争法保护数据主体权益的问题，在目前还没有明确的关于数据权的法律规定情况下，司法实务中选择《反不正当竞争法》的原则性条款作为判决依据，应系不得已而为之。在“Robots协议案”的审理中，司法机关认为未遵守搜索引擎业内公认的Robots协议，属于违反《反不正当竞争法》规定的商业道德。在“淘宝诉美景案”的审理中，司法机关认定涉案的数据产品属于《反不正当竞争法》意义上的财产权益。在“新浪诉脉脉案”的审理中，司法机关认为互联网行业适用《反不正当竞争法》第2条的六大标准，一审法院肯定新浪微博享有数据的合法权益，二审法院以劳动成本激励论再次肯定数据财产权应归属于数据企业新浪微博。从“微信群控案”违反商业竞争权受《反不正当竞争法》第2条规制等判决依据的情况看，原则性条款发挥了数据确权法律缺失状态下的调控功能，为实务界通过“诚实信用”“遵守法律”“商业道德”审理数据权益纠纷案件提供了权威根据，以此保障了数据收集、开发阶段既有权益人的正当利益，尤其是对某些数据权属的肯定，不仅解决了纠纷双方的争议、规范了市场秩序，而且对于激励数据控制者及数据产品开发、生产者等市场主体的热情，使其推广或创造出更多更新的数据产品为人们所用，推动数据经济的健康发展，起到了重要的作用。
然而，原则性条款的内容过于宽泛，因为数据案件的依赖性而扩大解释六大标准范围，可能会造成难以回应数据支配权的真正诉求。在“百度诉360插标案”中，司法机关认为即使双方的经营模式不同，也应认定为竞争关系，由此扩大了竞争法上竞争主体的范围。在“大众点评诉百度案”中，司法机关认为只有在大量爬取他人数据的情况下才构成竞争法上的不正当竞争，少量爬取不构成侵权，这个“量”很难把握。在“百度诉爱帮案”中，司法机关强调使用他人数据需控制在一定的合理范围，但并未说明阻止他人利用是否会造成不正当竞争，禁止造成市场替代是否会阻碍创新发展。多起案件的判决书中，司法机关认定原告或被告“扰乱市场的竞争秩序、损害他人合法权益”为不正当竞争行为，缺乏指引司法裁判的刚性规则。依据《反不正当竞争法》保护数据企业的数据权利，等于将企业数据权利降为一种单纯受法律保护的经济利益，仅在受到特定侵害时数据企业才能获得救济，这种保护的强度和密度显然不够。数据权益纠纷案件适用《反不正当竞争法》的原则性条款，容易将数据保护向较为固化的静态观念上引导，这将制约数据在中后期更有价值的流通利用与创新开发，也与数字经济时代鼓励数据作为市场要素流通利用的宗旨不符。
综上可见，尽管依据竞争法裁判数据权归属也存在瑕疵，但我国司法实务界对数据案件的审理主要以《反不正当竞争法》的原则性条款作为裁判依据，针对尚无明确法律规定、数据权属不明确、数据权利边界模糊的现状，做出可操作、清晰的数据权归属审判示例规则，为数据企业开发、经营数据行为提供指引，也为数据产业发展营造规范秩序，对促进数据经济的繁荣以及今后数据权立法等都具有重要的现实意义。
四、“三维配置”：激励性数据权配置考量
从最近立法以及研究成果来看，数据权配置有向“三维配置”发展的趋势，这种框架模式包含由政府行使，为统筹兼顾数据安全与开放，而以公权力为主的数据权力，由企业行使，为激励数据流通利用创新发展与规制竞争秩序相结合的私权性质数据权益，由个人行使，为保护个人数据安全与自由的私权性质的数据权利。以这种模式明确数据监管者、数据经营者以及个人等主体的各自数据权力、权益范围，可以兼顾多样化的利益需求，缓和各种数据权益冲突，寻求实现数据多方利益主体利益共存共享的最优状态。
（一）“三维配置”数据权的宪法依据及其与数权激励理论的关系
行使数据权的主体包括政府、企业及个人，笔者根据各主体在数据流通利用中行使数据权的目的、性质和发挥作用等的不同，分别将对应各主体的数据权称为政府数据权力、企业数据权益、个人数据权利，以此探讨数据权“三维配置”的必要性。
政府在数据流通利用中承担着至关重要的作用，政府是数据经济发展的规划者、数据流通利用规则的制定者、数据安全流通利用的保障者等，因此数据法律必须赋予政府机关明确的数据权力。赋权的根据是《中华人民共和国宪法》第2条、第12条、第15条的相关规定。政府数据权力应包括对外代表国家行使数据主权、数据安全权，对内承担数据发展规划权、管理权、监督权、使用许可权等。从权力内容上看，当政府行使数据权力时，也在履行相应的职责和义务，无论是否存在激励机制都必须作为，政府行使数据权力似与数据激励理论无关。然而，事实上“国家”“政府”的数据权力是由承担相应数据处理工作的行政机关公务员行使的，如果法律明确规定了政府拥有哪些具体的数据权力，就可以激励公务员代表国家或政府去积极行使相关权力，否则其可以不作为或乱作为，也有可能会出现行政机关滥用数据管理权、许可权、评估权造成“办事难”等现象。再者，行政机关在对企业行使数据管理权、许可权、裁判权时，也需要根据数据权激励理论的指引，制定相关的“管理方案”“开发准则”“裁判标准”等。美国学者阿莱克斯·彭特兰（Alex Pentland）在他提出的“数据新政”中指出“为实现数据驱动社会可能带来的利益，‘数据新政’需要提供可行性的保证，使为实现公共利益的数据既易于获取，又能有效保障各方主体的权益。……必须制定数据监管标准和数据经济激励机制，以引导数据持有者共享数据，促使数据流通利用为个体、企业及整个社会带来更大的利益”， 其实质就是启动政府或者国家的力量（其中包括法律赋权的激励机制）。这样，既能从社会性方面促进数据的社会生产效率，又能从人性及法律的层面保障人之所以为人的意志和各项权益。可见，数字经济环境下也需要通过配置数据权激励国家行政机关。
企业数据权益，是企业在法律允许的范围内对于自身投入财力物力收集、存储、制作的数据集，享有经营权、控制权、收益权、更新权等权益，这些权益在《中华人民共和国宪法》上的根据是其第16条、第17条的规定。企业享有这些权益的主要目的，首先是为企业谋取利润，继而为国家和社会创造财富，也因此为人类创造更为便利、丰富的生活。上述的数据权激励理论，主要是针对激励企业流通利用数据、促进数据产业创新发展的理论成果。其中，劳动成本激励论在指导有关企业权益的立法和司法活动中运用最为广泛。虽然笔者于本文中将“知识产权保护激励理论”“数据新型财产权理论”“数据权的竞争法保护”专门列出讨论，但也强调了这些理论都没有脱离劳动成本激励论的范畴；企业的“知识产权保护激励理论”运用，表现在有现成的《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国专利法》等法律作为依据，对于企业生产的数据集符合著作权保护或数据软件专利权申请的，已明确权属，因而在企业的数据权纠纷案件中争议相对少见；尚无法律明确规定的数据新型财产权等纠纷裁判，反而成为激发审判人员提高审判技能和智慧的课题，因为这类新型权益权属不清，大部分案件无法可依，最后只能依据《反不正当竞争法》的原则性条款进行裁判。有关数据权的竞争法保护内容，笔者于本文中未编排在理论探讨部分，而是放在“数权之困”部分讨论，目的是结合相关案例论证竞争法保护数据权益的“容易与困难”，再次强调企业数据权配置激励机制的紧迫性和重要性。其实，“数据权的竞争法保护论”也未脱离劳动成本激励论。试想，企业不投入大量的人力物力，又哪来的竞争优势？
个人数据权源于《中华人民共和国宪法》第38条、第40条规定的公民人格尊严受到尊重、个人通信秘密受到保护等，个人数据权包括个人数据自我控制权、修改权、完整权、被遗忘权等。《个人信息保护法》第1条也明确规定“根据宪法，制定本法”。个人数据权既具有人格权性质，属于民事权利，也是宪法权利。从三维主体的数据权利行使能力看，个人数据权处于最为弱势的地位，但个人数据却是政府数据权力、企业数据权益行使和运转的主要对象。美国学者凯文·凯利（Kevin Kelly）指出，“数据经济时代所有交易都是数据交易，个人数据才是大未来”。因此，个人数据对于政府而言属于基础性战略资源，一般情况下，法律主要偏向于授予政府大量的管理权、监督权等。个人数据对于企业来说，属于企业的生产要素及其行动指南，企业必然会充分利用个人数据去揭示事物的相关性，预测数据主体及社会的各种需求，为其提供精准化的定制产品或者服务，并以此获取企业利润。数据权的“三维配置”方案要求尽量平衡三种主体之间的数据利益，需要考虑的是三种主体的权益行使处于互动状态，无论法律赋权偏向哪一方，都可能成为阻滞数据流通利用的障碍。过多赋予政府数据权力，必将导致数据管理的僵化；过多激励企业行使数据权益，也将导致功利主义的盛行，最终导致数据市场秩序混乱；过分强调或忽视个人数据权利配置，必然逃脱不了个人数据受过度保护而使数据失去价值，或者个人数据被过度使用而导致社会信用缺失的情况。如果能够实现数据的利用者与被利用者在数据利用中激励相容，就可以调动数据被利用者的守法积极性，极大地降低数据的执法成本，数据激励相容的机制是数据流通利用的成败关键。因此，即使是个人数据，也需要法律将权利赋予数据所对应的个体，以激励个人参与数据市场活动。
（二）数据权益“三维配置”的地方立法尝试
在我国，到目前为止，首次在法律文件中旗帜鲜明地规定数据权的当数《深圳经济特区数据条例（一审稿）》（2020年7月15日，以下简称：一审稿）。如前所述，关于数据权配置问题目前学界仍处于争议状态，或许这是一审稿的“数据权”创新提议未能延续，2021年6月29日正式公布《深圳经济特区数据条例》（以下简称：《深圳数据条例》）转而使用“数据权益”的表述的原因。尽管如此，《深圳数据条例》仍是我国提出“数据权益”、探索数据权益利用及保护新机制的首部基础性、综合性地方立法。《深圳数据条例》第1条规定，“为规范数据的处理活动，促进数据作为经济生产要素开发流通利用，加快数字社会、数字经济、数字政府建设”，将“数据权益”分别归属于三个不同维度的主体，即政府机关（市人民政府、市网信部门、市数据工作委员会、国家安全部门等）、企业（数据要素市场主体、数据处理者）、个人（自然人）。《深圳数据条例》规定了政府机关数据利用的统筹权（第6条、第7条）、管理监督权（第8条）、评估权（第39条）、数据获取权（第40条）、规划权（第51条）、开放审批权（第53条）、数据安全认证评估权（第89条）、违法处罚权（第93条至第99条）、国家利益及公共利益维护权（第98条）等；企业对其合法处理数据所形成的产品或服务拥有数据财产权（第4条），数据共享权（第48条），自主使用权、收益权、处分权（第58条），依法交易权（第67条），制定数据企业标准、参与制定地方及团体标准权（第61条），商业秘密受保护权（第66条）、公平竞争权（第69条）等；个人对自己的个人数据享有人格权（第3条），数据完整权、安全权、数据利用目的限定权（第10条、第11条），补充更正权（第24条），删除权（第25条）、知情同意权（第16条、第22条等），查阅复制权（第28条），投诉举报权（第31条）等。这种在数据权益上将权益主体分为行政机关、数据要素市场主体、自然人的“三维配置”模式，为处于各种法律关系中的主体提供相对稳定的数据运营行为预期，既激励握有公权力的国家行政机关（公务员）积极履行法律赋予的数据权力与职责（明确的法律规则本身也是一种激励），也激励推动数据经济创新发展的重要主体中企业能够在良性的法治环境中正当合法赚取数据流通利用带来的利润、创造更多更好的数据产品或服务惠及民众，还尊重和保护个人的人格尊严、财产安全。这种“三维配置”模式，也将行政机关数据权力、企业数据权益、个人数据权利的数据运营行为约束在法定的范围内，可以解决以往数据运营主体的权利义务及责任不清的问题，建立数据流通利用市场新秩序，缓解数据流通利用中数据法律制度不系统、不完善甚至缺失等窘态。总之，这种由政府掌舵把握数据安全及数据经济发展方向、兼顾数据企业经济利益与生存发展、尊重个人人格自由和人格尊严的数据权益的“三维配置”模式，所形成的权责分明、约束与激励相融的地方数据立法引领之势，或许能为深圳数据经济的发展增加光彩，并为其他地方立法提供参考。
我国此前的《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》等国家立法机关制定的法律中，虽未明确提出“数据权”称谓，但相关条款也有涉及数据权益的内容。例如，《民法典》第127条、第1032条至第1039条规定“如果其他法律有对‘数据财产保护’规定的，按其规定”，强调对数据财产的保护将依照其他法律的规定进行。《数据安全法》第1条、第7条、第8条、第12条、第19条、第21条、第45条、第51条规定保护公民、组织数据处理活动等的“合法权益”，维护“国家主权”和违反将受到处罚等，明确了《民法典》未予定性的“个人信息权益”，但对企业数据未做明确规定。《个人信息保护法》第1条就开宗明义地宣示该法是为保护“个人信息权益”而制定的，并且以专章形式规定了个人信息权利，是一部“突出保护个人信息权益的法”。尽管如此，已有的我国国家层面的法律主要是为政府设立了更多的数据管理职权（权力），都没有像《深圳数据条例》那样除设置政府的数据主导权外，还赋予企业和个人丰富具体的数据权益，并规定政府数据管理的职责权限，解决数据流通利用中的个人数据保护、数据市场体系建设、公共数据的管理与开发等的核心问题，既顾及数据作为市场要素在现实运营中权属不清导致的数据安全问题以及规避纠纷风险等问题，也为数据企业营造了良好的数据营商环境，还保障个人的信息权利，这样可以提高企业和个人参与国家数字经济建设的积极性。
这种平衡政府、企业及个人数据权益的“三维配置”，不仅回应了数据时代我国数据要素市场发展的需要，而且与国际上许多地区和国家的数据权规则接轨。例如欧盟《通用数据保护条例》（GDPR, 018年）不仅强化对数据主权保护的规定，而且规定了数据主体的知情权（Transparency and modalities）、反对及自决权（Right to object and automated decisions）、访问权（Information and access）、可携带权（Right to data portability）、更正及删除权（Rectification and erasure to personal data）等数据权利；美国《澄清境外合法使用数据法案》（CLOUD, 2018年）既强调数据自由也强调国家数据主权；英国《数据保护法案》（New Data Protection Law, 2018年）、德国《联邦数据保护法》（BDSG, 2018年）的相关数据主权及数据主体权利的规定都与GDPR相同；日本也有将公共数据归于《国有资产法》调整的规定。
在此需要重申的是，虽然与一审稿相比，《深圳数据条例》将“数据权”改成了“数据权益”，但仍采用“三维配置”的数据权益分配模式，给予了企业更多的创新发展权和个人更多的数据自由处置权。从加强公共数据的管理及开放利用，到激励企业流通利用数据并保障其权益、鼓励个人数据的保护与利用多举措并用的策略上看，《深圳数据条例》兼顾了数据多元主体的权益诉求，对于高效配置数据资源、充分发挥数据要素在经济建设和社会发展中的作用提供了有力的法律支撑，夯实了数据权益时代的法制基础，在明确数据权力以及数据权利配置、架构数据权益法律体系框架的诸多探索方面，为我国今后在国家层面立法以及其他省市制定或修订相关法规，提供了重要的规则引领和实践经验。
（三）“三维配置”数据权的法律构筑
目前全世界都处在数字产业化转型时期，数据权配置的迟缓不仅造成数据要素市场主体数据开发利用纠纷多发，而且对其流通利用数据的积极性会造成一定的影响，对于个人数据安全、国家数据的开放利用等都有潜在的威胁。换言之，数据权配置关系到国家数据、企业数据、个人数据的安全及流通利用程度，仅依靠现行法律规制及传统的管理模式已经不能适应现实社会的需要，破解数据悖论以及建立数据流通利用的新秩序，需要审慎地构筑数据权配置框架。
综合人类历史发展的阶段、价值观念、法治状态以及数据来源、数据性质、数据主体权益等多种因素，数据权配置需要本着保证数据安全、促进数据流通利用产生最大附加值、尊重个人基本权利，构建从“政府数据权力+企业数据权益+个人数据权利”三种主体权益配置的数据主权和数据权益的数据权体系结构，以平衡数据多元主体各方利益，营造数据驱动经济的新秩序。
在数据经济社会，数据不仅需要在本国、本地区内流通利用，而且跨境流动利用是数据经济发展的方向，但无论数据是在本国、本地区或境外流通利用，都不可避免地会对国家数据、企业数据、个人信息数据安全带来隐患，因此“国家数据主权”引起了人们的注意。为了让代表国家的政府能够行使“数据主权”、履行行政管理职能、维护国家权威、储备数据资源、激励企业数据开发、保护个人数据等，法律必须赋予政府一定的数据权力，这个权力应该包括政府对本国、本地区数据的流通利用拥有独立的最高管理权、规划权、控制权、公共数据归属权等。对于政府而言，数据权力亦是数据义务，政府对外行使数据控制权，也是在承担本国、本地区数据利益的保护义务和向国际社会担起相应责任的表现；政府对内行使数据管理权，也是为了推进数据产业的发展和承担保护个人数据的义务。在数据要素市场中，政治安全、经济安全、社会安全、信息安全、科技安全、资源安全等都离不开政府数据权力的履行，因此赋予政府数据权力，才能保证的总体安全，才能建立数据流通利用的新秩序，并在国际数据新秩序中彰显自身数据主权的地位。美国《爱国者法案》（2001年）、《对外情报监控法案》（FISA, 1978年）、《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPP, 2015年）， 以及欧盟、加拿大、俄罗斯、澳大利亚等地区和国家的相关法律也有类似规定，由此可见各个国家和地区的政府对数据权力配置的重视程度。可以说，政府数据权力是一国数据经济发展的根基和方向标，作为数据大国的我国，依法确定政府数据权力、主张国家数据主权，不仅是维护我国的数据安全，而且是与其他国家和地区的规则趋同，可以便利我国参与相关国际经贸活动，促进全球经济的共同繁荣。
人们的生活之所以如此丰富多彩，得益于企业不断地为人们创造出各式各样的生活产品，而企业生产产品的积极性来自利润（利益）激励，检验企业数据权益归属的是收益激励。因此，有学者指出，企业应该对其生产的具有商业价值的数据享有新型财产权权益；数据从业者对其控制的数据享有数据资产控制权；劳动者的生产积极性不仅来源于可以占有使用生产资料，而且来源于可以获得劳动收入及资本投入等的利润，从而实现劳动者个人收益以及提高社会生产力的目的。让企业在数据的经营活动中享有数据控制权、经营权、收益权、处分权等新型数据权益，基于企业在数据经营活动中的动态特点以及数字经济的驱动作用需要，对企业动态的数据权益做出合理配置可以发挥激励功能。最明显的作用莫过于激励数据资源的合理开发、利用和流通，以此形成数据要素资源的最优配置，进而最大化地促进资本、劳动、技术、管理等能够创造财富的资源要素所具有的活力在市场中竞相迸发，让包括数据资源在内的所有可以创造财富的资源充分涌流，实现数据流通利用增加附加值，更加丰富人们的生活。
厘清个人数据上存在值得法律肯定的个人权利，也是确定个人数据保护立法的目的基础。上述政府数据权力和企业数据权益的配置与行使，始于个人数据权利的让渡，终于个人数据流通利用的收益。政府数据权力的配置和行使，需要收集、开发、流通、利用人们的个人数据，其结果也是为了让人们过上受尊重、安宁、安全以及便利的生活；同样，企业数据的收集、开发等也离不开对个人数据的利用，企业取得数据权益的目的固然是营利，但其经营活动也丰富了人们的生活，满足了人们的需要。可见个人数据权利的行使都与政府和企业有关，并贯穿于整个数字经济的活动中，所以个人数据权利应先于政府及企业数据权而配置，其包括个人数据的人格权和财产权。《民法典》《个人信息保护法》等法律都对个人数据权利做出明确且详细具体的规定，例如《个人信息保护法》明确规定信息主体本人享有个人信息的知情同意权、目的利用限制权、数据完整权、删除权、被遗忘权等，并详细规定了权利行使以及限制的规则，于此不再赘述。
（四）三种主体间的数据权益协调
把数据权分别配置给不同的主体，必然会产生冲突。需要思考的是，在数据要素市场的发展过程中，有时会同时涉及三种不同的主体以及三种主体的权益竞合博弈的现象，这种时候通过比例原则或者优位顺序原则来协调不失为一种方法，但其也不是万能的，仍存在许多问题。例如政府在为企业和个人提供服务的过程中产生的税务、住房等数据，由于是三种主体在互动过程中产生的，这类数据既有政府数据的公共性，也有企业和个人的数据私人性，对于这类数据三种主体可能都拥有对所持数据的所有权或者使用权、支配权等。然而，三种主体所持有的数据权也有差别，企业或者个人只享有与自身数据紧密相关的权益，政府则拥有在与企业和个人互动中所生成的所有数据权力。当然，政府在开放公共数据时，必须坚持安全平等合规原则，三种主体在各自行使数据权时，不得损害任何一方的权利和利益。另外，三种主体的关注重点也不同，政府注重的首先是国家数据安全、人民数据安全，并在此基础上推动数据流通利用，使数据市场壮大，为数据企业和个人获取数字经济的利益；数据企业则更重视如何在权限范围内开发流通利用数据，产生最大经济效益，注重行为的合法性，尽量避免违法引起的纠纷和其他不必要的数据风险；个人期待行使自己的数据权获取各种生活的便利，关注重点是个人隐私是否获安全保护，个人尊严是否受到尊重，个人权益是否被侵害。
数据与传统生产要素相比，不仅具有财产利益性，而且反映一定社会关系，即不同的数据主体对应不同的数据权益，在数据的收集、流通、利用等过程中，很难将某种数据权简单配置给某个单独的主体，各数据主体权益的分配和协调也存在困难，需要根据数字经济的社会发展现状，及时协调各主体的权力、权益、权利关系。对于政府监管的数据权力，必须由法律授权，秉持法治原则，遵守法定程序，并且要受司法审查。对于数据企业的数据权益，应以企业自治、行业自律为主，政府应尽量减少干预。对于个人，数字经济是围绕个人数据进行的经济活动，个人的数据权利在制度建设中需要得到格外的重视，但是如果过度赋予个体权利，而与维护数据安全和数据秩序、数据流通利用增值的数据经营分离，个人数据将失去价值。因此，数据权配置还必须注意协调三种主体间的职责、权益关系。
五、结语
如前所述，数据权配置是激励数字经济发展的前提，也是数据法律制度建设的基础，从激励理论的视角，法律制度本身实际上也是未来行为的激励因素。尽管在结合上述数据理论、数据司法裁判经验、数据地方立法的基础上提出平衡数据权益“三维配置”的制度框架并不完美甚至同样存在瑕疵，且三个维度即政府数据权力、企业数据权益、个人数据权利存在着不同的内涵和侧重，但构建此种制度框架是为了形成数据流通利用更安全、更有序、更能激励、更有效益、更让人放心的局面。三个不同维度的主体不是矛盾对立主体，而是共同利益主体。各主体行使数据权目标的一致性，使得解决三者配置权利（力）冲突，建立权益共赢协调机制成为可能。
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