法国的“政府改革”是怎么一回事？
许多人总有一个错觉，以为只要选一个右派或左派的“好”/或“有能力的”总统，法国经济就会好转，社会也会重新走向繁荣......
其实，哪一个总统都不可能有此“魔力”。
法国的真正活力和希望，根本不在谁当总统，也不在左派右派哪个政党执政，而在于一般人很难觉察到，甚至都很难想象和理解的 “体制”的力量。这种承载着既不属于右派，也不属于左派的“共和价值和理想”的法国体制并不象人们所想象或指责的那样“保守”或“无能”，而是在保持历史延续性的同时不断地演变着，以适应新的社会现实和公民需求....。
法国的所谓“政府改革”或“行政改革”就是这种体制进行“自适应”演变的一个明证.....
作者 ｜儒思忧｜© 法兰西360
名不正言不顺。所以，先从名称说起。
关于“政府改革”或“行政改革”这一概念，在法文中使用最多的说法应该是：“Réforme de l’Etat”。它从1990年代起用于指称那些为了改善行政运作而采取的各种行动。
这里需要立即指出的是，“L’Etat n’est pas le pays (政府不是国家)！”因为学过法语的人都知道法语词“Etat”在词典里的其中一个释义是“国家”。例如：“Etats membres de l’UE(欧盟成员国)”或“chef de l’Etat(国家元首)”等取的就是这一含义。但是，在这一确切语境下，“Etat”的意思其实并不是“国家”，而应该是指“政府”，或更确切地说是指“中央政府”，或者“行政权”。
“Réforme de l’Etat”的说法在1930年代也曾出现过，但含义与1990年代至今有所不同，因为它当时的含义更多的是指制度改革(Réforme des institutions)。
从1994年起，在法国，人们开始用“Réforme de l’Etat”这一说法取代原先的“Réforme administrative”。从此这一概念的维度被改变，并得到扩展。因为新说法指的是一种 “与政府职责及其主要使命重新定义相结合的行政改革政策”。自2000年以来，“Réforme de l’Etat”这一说法又常常被“Modernisation de l’Etat(政府现代化)”一词所取代。
因此，法语中无论是“Réforme administrative”﹑“Réforme de l’Etat”，还是“Modernisation de l’Etat(政府现代化)”，所指的其实都是“行政改革”或“政府改革”这同一个现实。
在法国，“政府改革”并不是一句口号或空话，而是具体体现在中央政府组织机构中设有一个专门机构，并切实推行实施相关的行政改革措施。这一机构通常由一部长或国务秘书主管。
2012年奥朗德当选总统后，首届埃罗政府曾于2012年10月30日通过政令设立了一个叫做“Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique(公共行动现代化总秘书处)”的机构，缩写为“SGMAP”，直接隶属总理，受主管政府改革的部长支配。这个名称听起来都有点奇怪的机构，就是负责法国行政改革的实际工作部门，其职责是以跨部方式促进和协调在各行政部门展开的各种有利于政府改革的创意。“公共行动现代化总秘书处”尤其负责促进行政机关的数码化﹑行政行动的透明以及公众和公务人员参与公共服务的质量改善。
1980年代以来法国政府改革的主要演变概况
“政府改革”在法国其实并非新鲜事物，因为在法国大革命前的“旧制度”下，人们已经对这一话题感兴趣，并出现了最早的讨论。
当然，真正现代意义上的“政府改革”应该是从1980年代才开始。1982年，第一部《地方分权法律(Loi sur la décentralisation)》获得议会表决通过，使法国一方面通过立法，将原先由中央政府(Etat)行使的部分事权让渡给各级地方政府(collectivités territoriales)，也即进入“地方分权(décentralisation)”进程；另一方面，对依然保留在中央政府手中的事权，则开始了把某些决策权与资源配置权从中央政府设在巴黎的中央行政机关(administration centrale)下放到了中央政府设在各省的外派机构手中，也就是开始了法语所说的“déconcentration(权力下放)”进程。
从那个时候起一直至今，“地方分权(décentralisation)”和“权力下放(déconcentration)”这两个进程构成了法国“政府改革”的主线条。
1989年2月23日“关于振兴公共服务的罗卡尔通函(Circulaire Rocard relative au renouveau du service public)”开始肯定私营部门方法的价值，建议用“责任逻辑”(logique de responsabilité)替代“程序逻辑”，主张发展行政机关的责任与自主性，并要求对各项公共政策实施评估机制。
1994年，一份题为“政府在法国：为一个向世界开放的国家服务(L’Etat en France. Servir une nation ouverte sur le monde)”的“皮克报告(Rapport PICQ) ”标志着法国行政改革的一个重要阶段，因为，事实上它表明了法国的行政改革从含义比较狭窄的“réforme administrative(行政改革)”向意义更为宽泛的“Réforme de l’Etat(政府改革)”的滑移。这份报告的作者在报告中强调了对政府的责任进行重新定义，并认为有必要规定政府的基本使命。
在1995年至2005年间，法国政府负责“政府改革”事务的机构的名称和隶属关系经历了多次演变。
1995年设立了“政府改革部际委员会(Comité interministériel à la réforme de l’Etat – CIRE)”；部际委员会的具体工作由一个叫做“政府改革专员署(Commissariatà la Réforme de l’Etat )”的机构准备；它可以在“政府改革部际委员会”的事权领域提出任何建议案。这一机构在1998年被“政府改革部际代表处(Délégation interministérielle à la Réforme de l’Etat – DIRE)”所取代；与此同时，1998年12月2日的一项政令决定设立“行政简化委员会(COSA)”，取代成立于1983年，并于1990年经过改组的“行政手续简化委员会(COSIFORM)”；这一政令同时要求各部部长每年必须制订一项“行政程序简化年度计划”。
2003年，法国负责政府改革事务的跨部机构再次重组。2003年2月21日政令决定设立三个直接隶属总理的机构，一是“政府机构与公共管理现代化代表处(Délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l’Etat – DMGPSE)”，第二个是“行政简化与使用者代表处(Délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA)”取代原来的“行政简化委员会(COSA)”，第三个是“电子行政发展事务署(Agence pour le développement de l’administration électronique (ADAE)”。这三个机构后来又通过2005年12月30日政令与财政预算部的“预算改革司(Direction de la réforme budgétaire (DRB)一起组建了“政府现代化总局(DGME)”。
2007年是法国政府近十年来行政改革方面一个重要的转折年头。一项名叫“公共政策全面复审(Révision générale des politiques publiques – RGPP)”的大规模改革启动，其目的是通过对政府各部所承担实施的公共政策一一作出审计的方式，把中央政府的全部使命进行重新检查审视，以便使它适应公民的需要。经过这一复审程序后，提出了一些以缩减中央政府开支和改善公共政策效率为导向的改革方案。
“公共政策全面复审”改革的三大优先方向：一是中央行政机关和中央政府外派机关(services déconcentrés)的机构重组(军事配置图﹑司法配置图重新部署；设立大区医疗健康署；中央政府大区局和省机构重组；驻外大使馆与领事馆网络重组)；二是简化行政程序(例如：为纳税人设立单一税务窗口)；三是行政管理合理化(中央政府采购与房产管理﹑政府各部内部支持职能的合理化)。
2012年法国总统大选后，因政治多数派发生变更，“公共政策全面复审”遂告正式结束。但是，政府改革的政治意愿却得到继续。
左派政府上台后，2012年10月30日的一项政令决定设立“公共行动现代化总秘书处(Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique)”，将原来的“政府现代化总局(DGME)”改组为“公共行动现代化跨部局(Direction interministérielle pour la modernisation de l’action publique – DIMAP)”和新组建的“资讯与交流系统跨部局(Direction interministérielle des systèmes d’information et de communication – DISIC)”一起归属该总秘书处；总秘书处也负责中央政府外派机构改革的跨部协调工作以及“促进公共资料享用工作组(Mission Etalab)”。这一机构整体归属总理直接领导，体现了现政府把行政改革当作一项跨部工程的政治意愿，而在前一届右派政府中，这些负责政府改革的机构曾一度归属预算部长领导。
除了这些常设机构外，法国政府还设有一个“公共行动现代化部际委员会(Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique -CIMAP)”；该部际委员会是法国政府公共行动现代化领域的决策与裁决机构，由总理主持，每季度召集一次由各部部长及主管预算事务的部长级代表或国务秘书出席的会议；政府改革﹑地方分权与公职部部长为部际委员会报告人；它的三大行动轴心分别为：公共政策评估﹑简化行政手续和公职部门人力资源管理。
在这一系列行政改革和机构设置演变的概貌中，还必须提及一项对法国政府的现代化产生过极其重要的作用的改革，那就是2001年8月1日通过的“关于财政法律的组织法(Loi organique relative aux lois de finances)”，法语简称为“Loi LOLF”。这项效力等级高于普通法律的宪法性法律彻底改变了法国中央政府的预算(也即每年的“财政法律”)编制与执行方式，通过在公共财政领域强制性引入透明﹑评估和绩效要求，提出了一个公共管理现代化的具体方案。经过五六年准备以及多年的过渡之后，“Loi LOLF”早已成为法国中央政府公共财政管理的现实。