中国延续两千多年的中央集权制度是如何形成的？ | 宁可
摘 要
中国中央集权制度始于战国，成于秦汉，取代了西周的奴隶制贵族政治一直延续到清，成为中国历史的一个特点。其基本特征是国家把一切政治权力集中到皇帝和他统率的各级官僚机构手上。其演化过程是从秦汉的三公九卿制到唐以后的三省六部制，总的趋势是日益强化，日益僵化，也显现了循环往复式的皇权与相权的矛盾和中央集权与地方分权的矛盾。中央集权制度的形成是战国时生产力发展和地主经济的需要，到明清，它成了生产力与新生产关系发展的桎梏，而又无法与无力因时变更，终于被历史摈弃。作 者 | 宁可（1928-2014），首都师范大学历史系教授
原 载 |《文史哲》2009年第1期，第89-100页
原 题 | 中国封建社会的专制主义中央集权制度
扩展阅读
一、专制主义中央集权制度的形成
中国封建社会的政权组织形式同中国奴隶制社会不一样，中国奴隶制社会的政治制度或政权组织形式也是王国，但其基本特征是基于宗法血缘关系的贵族政治而非王权政治，政治权力相对分散在各级奴隶主贵族手中，西周可以说是它的典型形式。为什么中国奴隶制社会的政治制度或政权形式是贵族政治呢？这是因为，中国奴隶制社会的生产关系的基本形态即土地所有制形式，是奴隶主贵族领有农村公社形式的土地，即井田制。农村公社是原始社会末期的土地所有制形式及基本的社会组织形式。土地归村社所有，定期分配给成员的家庭耕作，村社成员并须集体耕种村社公共土地——公田，收获即应付村社公共活动的开支。到了奴隶制社会，氏族贵族演变成了奴隶主贵族，攫取了村社的权力，公共土地的收获也归了他们，而村社成员除负担公田劳动外，还要负担力役、军役和其他需索，成了集体奴隶。其他被征服或归附的部落氏族则也以村社为单位，成了集体奴隶，土地集体经营色彩突出，所有权相对稳定，各级贵族则以贡赋的形式，把自己剥削来的财物一部分上缴到上一级贵族，层层直到天下的共主——周王，所谓共主，即共同的主子，其下还有各级贵族，即下级的主子。这就是井田制。
这种实在的社会关系在形式上却倒了过来，即贵族们共同尊奉周王为天下的共主，土地名义上为王有（或国有），“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。土地和土地上的劳动者是紧密联系在一起的，这正是农村公社的特点。周王把这种土地连同土地上的人民中的相当大的一部分封给贵族——诸侯，诸侯就成了分封给他的土地及土地上的人民的最高领有者。诸侯又把他领有的土地人民按级分封给卿、大夫，卿大夫又把自己领有的土地人民分封下去，一直到士、庶人，土地、人民层层分割。这就是分封制。从原始社会末期所形成的氏族贵族沿袭下来的奴隶主贵族，还保留着父系氏族公社乃至以后的父系家族公社的宗法血缘关系为社会纽带的传统。即据宗法血缘关系，这些贵族既是统治者、首领，又是大家长，与属下既是统治与被统治的关系，又有家族的尊卑关系。被征服的氏族部落也同样以宗法血缘关系与统治的贵族结合起来（以婚姻关系或远亲血缘关系），集体受统治的族（周族）的统治者的奴役，血缘亲疏关系也就是政治上的贵贱关系。血缘离周王越近，地位越高，反之则越低。这样从周王开始，形成了一个经济、政治、血缘、社会相结合的严格的奴隶制的等级制，这种等级由于宗法血缘关系是世袭的，是长子继承制，这就使它严格而且稳定。贵族及其子弟无论贤愚不肖，甚至废疾、白痴均不能改变他在等级制中的地位与权力。具体地说，周王是全国人民的最高统治者（共主），又是土地的最高所有者，又是宗法制长子继承制下的长子、最高家长（大宗）；诸侯是周王最近的亲属、兄弟、儿子，对周王家族而言，是小宗，但在他领有的人民面前，诸侯又是他领有的人民的最高统治者，土地的最高领有者，还是他领有的人民的最高家长（大宗），诸侯的兄弟儿子卿大夫则是小宗；但卿大夫等在他领有的人民面前，又是大宗。以此类推，上级贵族对下级贵族既是统治者又是家长，下级贵族对上级贵族既是臣属又是子弟。政治地位的贵贱与家族关系的尊卑是一致的，而且也取决于领有土地臣民的多少，即经济权力的大小。经济、政治、社会地位三者不可分，经济权力的层层分割带来政治权力的层层分割及在大家族内的权力的层层分割。井田制、分封制、宗法制，就是中国奴隶制社会的三大基本特征。如果仅从政治制度的角度看，可以称之为贵族政治。
西周中期以后，封建生产关系开始在奴隶制社会内部出现，经过春秋到战国，地主土地所有制终于占据了统治地位。与此相对应，奴隶制的政治制度也发生了巨大变化，在战乱兼并中，周王朝瓦解了，井田制、分封制、宗法制无法维持了。周王、诸侯、卿大夫的权力一层层逐次瓦解，到了战国，终于初步形成了与中国封建生产关系——地主制经济相适应的专制主义中央集权制度。
这种专制主义中央集权制度与奴隶制的贵族政治有什么不同呢？
1.地主阶级把政治权力集中到中央（中央集权），中央再集中到皇帝（专制主义），而非层层分割。皇权是最高的、唯一的、绝对的。
2.皇权或皇帝通过各级官僚机构和官僚来行使自己的政治权力。各级官僚机构和官僚对皇帝负责，地方行政制度是所谓的郡县制，由皇帝任命官僚去统治管理，可随时调换。中央机构亦然。贵族当然也有，但基本上排除在核心权力之外。如果要有权力，则要参加到官僚机构中去而起作用。他们参与权力机构有便利之处，可以掌握大权，但需作为高官，才能掌握大权。
3.除皇帝仍是以长子继承制以维持政权的连续性、稳定性，官僚是任命的，而非世袭的，随时可以调换罢免。官僚的选拔权原则上归皇帝，而由官僚机构来执行，即原则上凭才能德行而非血统家世。
4.家务和国事分开。皇帝和各级官僚不像过去的周王和贵族，国家就是家庭，家事也是国事，即所谓的“家国同构”。
第1、2条与分封制不同，第3、4条与宗法制不同。自然，这也是概略言之，并非事事如此，也有个发展过程，但大的方面应当是这样。那么，为什么中国的封建社会的政治制度是专制主义中央集权制度呢？我们说，它的经济基础或者根源是封建土地所有制——地主经济，这是一种与井田制很不相同的生产关系和经济体系。为什么在地主经济的基础上形成了专制主义中央集权制度呢？这需要先看看地主经济具有什么样的基本特征，当然也只能是概略的和主要的。这些特征在和西欧中世纪领主制经济（保留村社形式）的对比中，可以看出来，见下表：
至于为什么中国封建社会开始不久即以地主经济为主，这应当从当时生产力性质的特点去探索，即春秋战国已形成了以精耕细作为特征的大陆集约型农业。至于为什么中国在春秋战国时期出现精耕细作的耕作制度而不是其他形式的耕作制度，而且一直成为两千年来中国传统农业的特征，这涉及到中国的地理环境、人口以及冶铁技术及铁工具使用问题，这些问题这里不可能多讲，我们还是专门来看看为什么在地主经济基础上形成了专制主义中央集权制度。由上表列出的地主经济特征可知：
1.许多地主把自己所有的土地分散租佃给个别个体农民耕种，个别地主与农民的关系更多的是一种租佃的经济关系，甚至是含有很大成分的契约关系。而由于中国传统农业的特色，佃农在自己租佃的土地上的生产活动是独立经营的。因此，农民对地主的人身依附关系较为薄弱。或者换句话说，地主对农民的超经济的强制较弱。这样，一个一个的分散的地主对一个一个的分散的佃农，难于进行直接的政治统治。自耕农由于自己有土地，独立性更大，个别地主对之更难办了。
2.地主阶级自身也是分散的，一般没有互相统属的经济关系与统治关系，这自然不是说封建社会没有等级制，但这种等级制常常不是表现为直接的统属，而只是身份的高低与特权多少的一种表征。至少，中国封建社会中的等级制不如西欧封建社会那样强烈。
3.由于土地所有权可以通过土地买卖及其他非经济手段或经济手段与非经济手段相结合而随时予以转换，因此地主对土地的所有权及随之而来的权力保持不那么稳定（宋代有所谓“千年田换八百主”之说）。由于分散经营，土地买卖、贫富分化较易，地主中有一部分可破产失去土地下降为农民，而农民中富裕的人有一小部分通过土地购入也可以上升为地主。
4.在地主——佃农关系之外，还存在着相当数量的自耕农。他们自有小块土地，也是分散的，这批农民一般非地主所能直接控制，尤其是政治控制。他们的经济地位的升降也很容易，下降即失去土地尤其容易。他们常常是地主土地兼并的主要对象。
由于上述原因，中国的地主不可能像西欧庄园主那样在自己领有的土地上与对农民的经济剥削加上超经济强制相结合，而对领有农民直接行使政治的统治或政治权力，不可能像西欧庄园主那样，在自己领地上将军权、行政权、司法权、财政权等集于一身，而是相反，中国的封建地主是把政治权力交出来，集中起来交给代表他们的皇帝及其下属的各级官僚机构，由皇帝通过其属下官僚机构代表整个地主阶级来行使政治权力，用这种办法来统治农民，其中包括自耕农；也用这种方式来协调地主之间的各种矛盾。单个的地主的土地所有权及其地位尽管不稳定，各级官僚的出处及其地位尽管不稳定，变化大，但这种方式却可以有利于整个地主阶级及整个政治体制的稳定与延续。
正因为这样，中国的政治出现了一些特点，例如：
1.皇权是最高的、唯一的、绝对的，在皇帝之下，似乎一切人包括地主、农民都处在一种平等地位，全是皇帝的子民、属下，“王子犯法与庶民同罪”、“白衣卿相”；但是在皇帝面前，他们却全是一样的， “天皇圣明，臣罪当诛”（皇帝永远没有过错，错只是臣下的）之类的说法也流行起来。好象一切决定于皇帝，除了皇帝，大家全一样。这自然只是一种假象，然而也有其传播与信仰的基础。
2.皇帝是皇权的代表，皇权是最高的、唯一的、绝对的，代表皇权的皇帝也就是最高的、唯一的、绝对的，因此，皇帝在政治中作用很大。然而，制度、权力同代表这个权力的人之间还是有差别的。皇帝是人不是神，皇位主要是由长子继承，或在皇族里择人继承，人为的因素很大。本来皇帝集中这么多的权力，就是人治，这样一来，人治、法治的问题就更突出了。有圣君、明君、贤君，有守成之君，有庸君，有昏君，还有暴君。不同的皇帝在不同的历史条件下行使皇权自然不一样，而谁当皇帝却往往又无可选择。于是，中国政治史出现了许多波澜。另一方面，正由于皇权集中于一人之手，制约的机制不多，公开性也不大，因此，皇权有很大可能被权臣、近臣、佞臣、奸臣、亲贵等窃取。所谓“挟天子以令诸侯”是历史上时常出现的现象，而其极致则是皇宫中为皇帝服役、地位卑贱的宦官的擅权，他们假皇帝之名把持政事，乃至挟持皇帝、废立皇帝、杀掉皇帝。这种情况使得一方面由于前述的专制主义中央集权制度本身的特点，而具有稳定性与延续性；另一方面，则由于皇帝的不同及掌权官僚集团的不同，包括贤相、奸相、近臣、佞臣以及宦官窃权等等，而致封建政权跌宕起伏，一会儿是××之治（文景之治、贞观之治），一会儿是政治大败坏，演出一幕幕不同的活剧，甚至是离奇怪诞的活剧。
3.由于地主阶级对国家的统治是由中央经过各级官僚机构来进行的。地方官僚机构主要设在城市，城市成了政治网络中的节点。因此中国的封建城市的起源和职能更多的是政治和军事的，而非经济的。经济的职能、作用，一般往往是随着政治军事作用而发展起来的。在西欧中世纪，农村与城市对立，城市是逃亡农奴与工商业者建立的，而中国则不然。西欧资本主义生产关系首先在与农村对立的城市中发展起来，中国的商品经济与资本主义因素虽然也是在城市中产生并以城市为据点，但却不那么与农村经济（地主经济）对立，而且是在封建的控制管理下，这也可以说是中国资本主义因素发展缓慢的一个重要因素。
4.国家是分工的产物，也是阶级对立不可调和的产物。国家的职能是统治阶级专政的工具，但也有管理的职能。专政从某种意义上说也是管理的一种形式，而且是重要的形式，其中包括管理经济的职能。中国一个一个的地主阶级权力并不算大，而作为地主阶级的代表的专制主义中央集权制度权力却很集中，很强大，因此，中国专制主义中央集权制度组织管理经济的职能，由于非个别地主所能实行而显得很突出，如兴修水利、劝农、防灾抗灾、救灾、赈灾，重要物资的专卖（盐、铁、茶、酒等），公共工程的兴建（长城、城隍、道路、桥梁、宫室、衙署、驿站等），官工商业的经营，以及对工商业的管理、控制等等。这也是其他国家历史上所少见的。中国的专制主义中央集权政权对社会包括对经济的控制管理作用，对社会生活特别是经济生活的影响是巨大的。此外，对教育文化思想的管理控制的作用也是巨大的。
5.专制主义中央集权制对汉民族的形成，对汉民族与其他民族特别是北方民族的关系，对我国统一多民族国家的形成与繁荣的作用。
二、专制主义中央集权制度的发展演变
这些机构和制度在两千多年中有所演变。一方面，这个制度本身不断调节以适应封建社会的变化与新出现的情况和问题，也把地主阶级积累起来的统治经验添加了进去。另一方面，这个专制主义中央集权制度本身就存在着矛盾，即皇权和相权的矛盾及中央集权和地方分权的矛盾。这些矛盾发展的结果常常反映到制度本身的变化上来。以上这两个方面的变化常常是结合在一起的，有时不太好分。例如，魏晋南北朝时期，尚书省下的分曹治事，最终形成六个行政职能部门部（吏户礼兵刑工六部），就是封建社会变化、地主阶级统治经验积累以及专制主义中央集权制度本身皇权与相权的矛盾带来的制度上的变化。
上述两种变化尽管很复杂，但一个总趋势是专制主义中央集权制度越来越严密，越来越强化，也越来越僵化。先说第一个方面。
早期的专制主义中央集权制度可以西汉为代表，可以称之为三公九卿制度。所谓三公，即丞相主政，事无不统；太尉主兵；御史大夫（副丞相）司刑法监察（包括监督丞相）。实际上称三公是丞相、太尉、御史大夫，在东汉演变为司徒、司空、司马。这时的三公已是虚位，而政事归于尚书台了。九卿分掌各种具体事务，是习惯的称呼，多属秦制。汉承秦制，名称有所改动。实数不一，超过九数，有说达到十二的，计有：太常（掌宗庙礼祭）、郎中令（武帝改为光禄勋，掌宫掖门，出充车骑）、卫尉（掌宫门卫屯兵）、太仆（掌舆马）、廷尉（掌刑狱）、典客（武帝改为大鸿胪，掌蛮夷降者）、宗正（掌皇室亲属）、治粟内史（武帝改名大司农，掌谷货、外财政）、少府（掌山、海、池、泽之税、内财政）、中尉（武帝改名执金吾，掌宫外与京城警卫）、水衡都尉（武帝置，掌上林苑）、将作大匠（掌治宫室）。地方政府则行郡县制，比较简单。郡守、县令（长）主政，郡尉、县尉主兵。
这种制度的特点，第一，还保留着奴隶制贵族政治的残留。贵族政治时期经济、政治、家族结合，因此家事、国事不分，管家也就是治国。许多官员原本是贵族的家臣或奴仆，他们管的事原来就是贵族的家事，如伙食、衣服、车马、看门、守卫、迎宾等等。宰相，在贵族政治时期原是低级家臣或奴仆，宰是厨师，相为司仪相礼者。这种情况到西汉还保留着。皇帝家事国事不分，如少府是国家官，却管皇室财政收支，同时又管国家财政，如铸钱。御史大夫原司监察，但也管皇帝家务，等等。正因为这样，中央各官僚机构职责不清、设置重叠，九卿尤其如此。其管的事有时很少（本来是管把门、警卫、驾车，礼乐队头，排宴等），现在成了九卿之一，实在没有管什么大事。而另外一些重要的事又没有机构和人去管，有事临时设官，放在当时的编制之中，只能重叠又混乱。
第二是制度不严密。例如，选官制度，西汉初是所谓“郎选”，从贵族官僚子弟中弄一批人及入赀（交钱）的人当郎，即候补官，随在皇帝身边，经考查后使用。这当然不严密，以至有些人老了头发都白了，还是郎官。后来行察举，由地方官或中央高级官僚根据自己了解或舆论而推荐人。高级官僚任用属员采取辟除办法，即自行招聘，然后向朝廷推荐。这种做法无具体标准，只有茂才、孝廉等名目，实际推荐的人水平出入很大，上下其手也很容易。人事权分散，不集中于中央，而提拔的官员多是上层及贵族子弟、门生故吏之类，用人私人色彩浓厚。到曹魏以后发展为九品中正制，比较进步，也制度化了。设专门官（中正）管，地方人才分九品，作为任用的根据（上九品中正只是取得为官的资格，实际任官则还有一套，而且自由度很大）。这样一方面用人权相对集中，另一方面，却是根据门第定等第，所谓“上品无寒门，下品无势族”，形成门阀士族地主垄断政权的局面。总之，官僚的选拔还不足以反映皇权的绝对权威，也不够严密。又如军队，这是专制主义中央集权制度的最重要保障，反击外敌，镇压人民，清除异己，往往都靠它。但它又像一把双刃剑，权臣叛将也可以利用它来反对甚至消灭现有的皇帝及其政权，既是皇权的一个工具，也成了一个威胁。在西汉以后的一段时期里，对这个问题似乎还没有充分的认识和有效的办法。一般把军队分成保卫皇帝的中央禁军和由官僚政府所指挥的军队两部分，而以加强前者作为维护皇权的主要手段。另外，对地方兵和东汉以后出现的私人武装似乎也没有什么好办法。至于士兵，西汉以来，义务兵（控制人丁，自耕农，兵役徭役不分）与职业兵（召募）交替。魏晋以降，私人军队发展，而且后来专门有一批当兵的家庭，世代当兵，称为士家，府兵也有此意。士兵和武人的地位，除了三国以后有一段时期的士家制度地位低外，也不低下。总之，这个时期中国的专制主义中央集权制度还不那么严密。
唐宋时期，中国封建社会从前期向后期转化，专制主义中央集权制度更形严密、强化，乃至僵化。政府机构，从三公九卿制到唐时转变成三省六部制，奴隶制贵族政治的痕迹消除了。说它是三省六部制也不甚确切，因为六部一直维持下来，三省却有许多变化。六部职能比较完善，职权分割比较适当，一直延续到清末。但问题是决策与执行脱节，六部是执行机构，渐渐变成了机构臃肿、办事拖沓、效率很低、不承担重大责任的衙门。
在官僚的选拔上，出现了科举制。选拔人才权力集中到中央，中试者成为所谓的“天子门生”，而且任官时由吏部铨选，加强了皇权对官僚选拔的控制，不再是士族垄断的局面。这是一大进步。但行之既久，也发生问题，最主要的是考试内容与做官所需的学识才能脱节。唐代取士科目主要有明经和进士，经书加诗赋，明经录取数额大，进士录取数额小。礼部试了，吏部还要试身言书判，举士与选官分开了。每年举士额大，选官额小。科举并没有包括所有做官途径，在前的九品中正制也是如此。唐代新进士最高也只先做低级官如县尉之类。到宋之后，进士科名额大大扩大，举士与选官逐渐合一。明清时只要考中进士，即可做官。这时考试内容主要是制艺（八股），程式化，取录标准为代圣人立言而禁锢了思想，考试内容与做官要求更脱节，科举成了敲门砖。统治阶级选拔人才的面扩大了，但控制也更严了。
军队，从宋以后出现的情况是，第一，基本上是募兵制，职业兵，终身制，兵农分离，兵成了社会特殊阶层，便于控制。第二，军权分割，军政、军令分开，前者由枢密院或兵部负责，后者是皇帝任命的将领，主要由文官主兵，武将具体打仗。军权削弱，由皇帝掌握。第三，重文轻武，士兵及武将社会地位和政治地位低下。总之，一是兵士成了特殊职业、阶层，二是兵权由皇帝掌握。果然，从宋开始，武将造反、藩镇割据的局面不再出现，即使有些亲王造反，消灭起来也容易。军队对皇权不再构成威胁，但是军队战斗力也因此大为削弱，镇压农民起义还可以，镇压大规模起义也不成功。对边疆民族，王朝初期还可以，后来就不行了。对外国侵略者几乎一触即溃，更不行了。总之，后期专制主义中央集权制度趋于严密、强化，但也走向僵化，终于随封建社会的崩溃而结束了。
中国专制主义中央集权制度的第二个方面的演化，来自于这个制度本身的矛盾，带有一种重演、循环的特色，颇为有趣。这种制度本身就存在的矛盾，一是在中央，是皇权和相权（官僚制度）的矛盾，二是在中央与地方关系上，则是中央集权与地方分权的矛盾。
先看中央的皇权与相权的矛盾。皇权是至高无上的，一切权力都应当集中到皇帝那里，然而皇帝也是人，不可能处理一切政事。秦始皇的衡石量书，朱元璋的通夜处理奏疏，是很少有的。就这样，也还是不能处理一切政事，遇到庸君或懒君、昏君，就更不可能了。皇帝不仅精力有限，能力也有限，不可能事事独断，都有主意，需要有人提供意见，参与决策，更需要有办事执行的人，这就需要有一个官僚机构来执行。中央政府的官僚首领就是宰相。宰相是通称。其实秦汉以后，任何具有这个职权的绝大多数官员都不称宰相，而是有其他名称。历史上真正叫宰相或丞相的时候并不多，其权限有大有小，其名目有各式各样。但这个职能及官职始终是存在的，因为这是封建专制主义中央集权制度所必需的。
宰相在奴隶制时期本是王的家臣或奴仆，所谓调和鼎鼐，施用盐梅，是厨子的职称。也反映当时治庖与治国的关系（“治大国如烹小鲜”），家事与国事不分。在贵族政治家国不分的情况下，宰相逐渐成了帝王以下的官僚机构的最高长官，所谓一人之下万人之上。在专制主义中央集权制度下，丞相应当是秉承皇帝意旨办事的，但由于参与决策，下边又有一套执行机构，即具有议政与执行及监督百官执行两大职能，带有相当大的独立性，也有相当大的权力。西汉初年的丞相，如萧何、曹参、陈平等，都是与汉高祖一起起兵的开国功臣，权力都相当大，逐渐形成一个以丞相为中心的政治集团，甚至与皇帝分庭抗礼，乃至可以拥立和废立皇帝。皇权与相权本应互相配合、协调，但有时不免矛盾。汉武帝即位以后，开始抑制丞相的权力，丞相更换频繁，甚至杀掉好多，选一些不大中用而听话的人来干，如公孙弘，简直是傀儡一个。此后，历代有些皇帝也采取这种办法。但是更主要的抑制相权的办法是采用选拔内朝官来与外朝的丞相及其政府相抗衡乃至取代其权力。内朝官多为侍奉小臣、外戚、宗室，最坏的情况则是宦官。
所谓内朝是指皇帝宫内的办事服役的机构，这些机构的官员的职任原来都很小，品级也很低，甚至轻贱，如管书记、负印玺，侍奉皇帝起居之类。但因常在皇帝左右，有时亦能参与机要，传达诏旨。汉武帝把这些近身小臣扶植起来，让他们参与政事。首先是尚书，这本来是管皇帝文书文牍的，因让他参与机要，遂成为参与决策宣达诏令的重要职掌，位卑而权重。由决策而宣达而监督执行，最后到具体参与执行，尚书令就逐渐成了朝廷中重要的官职而渐渐成了政令执行者。为了执行，其下不免设置各种曹职，司各方面的事（到魏晋南北朝时达24曹），机构越来越庞大，执掌越来越宽。尚书职无不统，成为宰相，但也离皇帝越来越远了，尚书从原来的内朝小官变成了外朝大官。这样，曹氏父子时的内朝的中书官（曹操时称秘书令，曹丕时称中书令、中书监），取代了尚书原先的内廷职司，成为皇帝左右最亲信的人。侍中，即侍从，本是负玺或护卫皇帝的小官，到南朝时，渐为皇帝信用，且以士大夫充之，权力渐大，梁时侍中掌禁令，颇似宰相。然而，又同尚书一样，中书令、门下侍中也逐渐转成了外朝官，这样，到隋唐时，外朝的官僚机构，遂正式形成了三省六部制度。三省是尚书、中书、门下，三省长官共议政事，奏请皇帝施行。分工是中书起草诏令（主官是中书令），门下管封驳（主官是侍中），尚书执行（主官是尚书令、尚书左右仆射）。尚书之下设六部（吏、户、礼、兵、刑、工），即为执行的具体机构。这六部一直延续到清朝，大约应当算是最适合中国封建社会官僚体制的机构了，尚书、中书、门下已经完全成了外朝官，成了集体的宰相，宰相不再是一个，而是几个，即三省共行一相之权。互为分工，也互相制约。相权分割了，以后遂成定制。有几个宰相，后来入政事堂议事必须带“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”衔，才为真宰相，不管原来是什么官。至于中书令、黄门侍郎，如不带那些衔，反而与宰相脱节，以后也成了虚衔而非实职了。
这样，由隋唐时的宰相的职权可以看出：1.决策与执行分割；2.决策之权亦分割；3.进一步制度化、官僚化。尽管如此，皇帝仍需内朝官。唐朝后来皇帝身边的翰林学士掌制诰，所以诏敕称为内制，而中书舍人拟的制诰称外制，前者更重要。另外，更重要的则是宦官执掌的枢密院，原来管机要文书，后来由于宦官掌握中央禁军，枢密院、枢密使逐渐变成了军政机构。到了宋代，司军政的枢密使与同中书门下平章事及参知政事（副相）并称二府，又成了外朝官。元代独重中书省，主官称丞相，明太祖因之。由于胡惟庸谋反案，干脆废掉丞相一职，由皇帝直接指挥六部，但实际皇帝身边的近臣又少不了，于是皇帝身边的大学士又承担了议政及宣达的职司，形成所谓内阁。但其权柄已不能同宋相比，更比不上西汉。到了清代，大学士又被皇帝身边掌握军事机要在皇帝指挥下办理军务的军机处所代替，大学士成为虚衔，而军机大臣遂成了实际上的宰相。但同过去宰相权柄相比要小多了。
由此可见，从西汉以来，中央官僚机构大体经历了三公九卿制及三省六部制这样两个阶段，而执行机构六部在唐已大体完备，一直沿袭到清。惟宰相一职迭经变更，其趋势大体是以皇帝的内朝官代替外朝的宰相，掌宰相之权，但因需要而又逐渐变成外朝官，原来的宰相的官职成为虚衔，由此而又出现了新的内朝官，新内朝官又嬗变成了外朝官。这种循环式的变化主要是专制主义制度内部皇权与相权的矛盾的表现。在此变化中，相权逐步削弱，且被分割，但又不能没有，所以历代宰相，官衔繁多，变化繁复，职事不一。皇权与相权要结合、要协调，若非如此，宰相可不要。既要，又有矛盾，就出现了上述的局面。与之相较，具体行政的六部，一千多年来，一直是比较稳定的。
专制主义中央集权制度的另一个由内部矛盾引起的演变，是在中央与地方的关系上，中央集权与地方分权的矛盾。
中国是一个大国，封建地主阶级本身又带有地方性与割据性，因此，中央皇权不可能是真正绝对的。为了统治各个地方，中央的权力要贯彻下去，要经过各地的政府机构。为此，中央的权力必须下分一些给地方，但又不能使地方权力过大，形成尾大不掉或割据的局面。这样一个矛盾，遂使得中央与地方的关系也出现了类似中央政府中内朝官向外朝官转化的那种循环式的变化。即中央为了监督地方官或者专门办某些事，由中央派代表到地方去，先是临时性的，然后转成长期性的派出机构。这些由中央派到地方去的官逐渐参与地方具体事务的处理，有了专门的衙门和人员，逐渐变成了正式的地方官，然后又需再派新的代表去地方监察或办事，逐渐又成了新的地方官。
与此同时，地方行政区划的层次也不断发生变动，除了最基层的县以外，上面各级行政区划都经历了一个由大到小然后再行叠加的过程。秦朝开始，专制主义中央集权制度的地方行政体制是郡、县两级制。全国设若干郡，郡下属若干县。县是基层政权（其下乡里，所谓乡官不入品秩）。两千年来没有变化，但在它之上的政区却经历了不少变化。大体上是在两级制与三级制之间变化，而这种变化跟前述的中央对地方派官进行监督或专门办事有关。秦有四十多郡，中央直接管理问题不大，西汉疆域逐渐开拓，郡国的设置日益增多。汉武帝时达到了一百多个，中央直接管理就有些麻烦。于是武帝时全国设十三部（后亦称州），设部刺史，再加上京城的司隶校尉，共十四个。刺史是代表中央监督地方的，秩禄虽低（六百石，郡守是二千石），但权限很大。到东汉以后，州刺史逐渐参与管理地方行政事务，乃至领兵。州也就成了一级地方政区了。东汉末年，军阀割据，州刺史或州牧成了地方割据势力，从此，魏晋南北朝的地方行政机构变成了州、郡、县三级。然而，东晋南北朝时期全国分割为好些政权，州的设置越来越多，更有所谓侨置州郡，分割了原来的州郡。弄得到了南北朝末年，全国有了三百多州（一说284州），每个州下没几个郡，每个郡下没几个县。机构重叠，人员膨胀，所谓“十羊九牧”，十分不便。于是隋又撤销郡，重新确立地方行政机构为州县两级制。隋炀帝即位仍设郡县两级，唐则改郡为州，即州县两级制。我们可以注意到，原来辖地很大（相当于今天的省）管好多郡的州，现在已降为与郡相当的一级了。
州郡数量多，直接归中央管辖有许多不便，还需有中间一级。唐朝初年又在全国依“山河形势便”即自然地理区划分成十道，不久后改为临时监察区，派官员巡察。又不久，增为十五道，道设采访处置使、观察使，有了固定的驻所和官员，主要司监察，而在一些边境军事要地（十道）则设节度使（或同时兼观察使）。本是统军，后来由于边防及战争需要，变成军政民政一起统，其中最有名的是玄宗时身兼河东、范阳、卢龙三道节度使的安禄山。其统兵之多，权力之大，一时无与伦比，最终导致了安史之乱的大爆发。安史之乱后，唐朝出现了藩镇割据的局面，不管是藩镇割据地区还是中央直接控制的地区，道成了地方行政一级。节度使、观察使成了地方官，统军、统民、统财，下统州郡。这样，州县两级制又成了道州县三级制。
唐代地方行政机构的设置也是承前启后的时期，同中央政府机构一样，前期向后期转化。这种转化表现为：1.道州县三级制成为基本上固定的制度，当然也有变化。2.中央派遣官的职权除去监察外，还有总揽一切军政诸事的节度使、观察使或主管一事的使职如盐铁、财务、军事等。3.临时性的差遣官及其僚属代替了原先固定的职事官。如节度使、观察使、盐铁使等，均有固定的衙门僚属，不在原来的职官铨叙系统之内。4.地方职权分散，往往司一职而兼管他务。总的情况是从行政机构体制上看中央对地方的控制加强了。当然，因为有一段藩镇割据及五代十国，实际情况并非如此，但体制所反映的趋向却是清楚的。宋代为了加强中央集权，重新把地方行政体制改为两级，即府州军监、县。府原是军事要地；军是军事据点；监是矿产手工业产品之类产地，但均与州属同一级。另外，则把地方官一律改为差遣。原来的州刺史、节度使、县令等一律成为一些官吏所加的虚衔，无须到任。而实际的地方官则称知府、知州、知县。知即权知，即派去代理之意，随时可调走，即所谓“名若不正，义若不久”。但这只是名称上的改换，实际意义并不大。然而后来一直到明清都这么叫了。不久之后，又在府州之上设路，最多达二十三路。这些路有的是军事上的划分，称帅司（安抚使、经略使），有的是赋税征集的需要，称漕司（转运使），有的是司刑狱，称宪司（提点刑狱司）。每路辖境也不完全一样。不管怎样，它们慢慢地也成了一级地方政权，或多少起着地方一级政权的作用。
路一多，地位又下降了。元朝中央政府——中书省，只直接管辖所谓的“腹里”（河北、山西、山东）。之外在全国设十个行中书省，作为中央政府在地方的派出机构，简称行省。今天的省之一名，即由此而来。行中书省也有丞相等职，而路则下降到行中书省下的一级了。从此以后，省稳定为地方行政区划的一级。明代，省设布政使（民）、都指挥使（军）、提刑按察使（刑），以布政使为最高长官。省下有道，道是省的派出机构。道分两类，一是由布政使副手参政、参议分管一部分府州县的民政，称分守道；一是由按察使副手副使、佥事分管一部分府州县的刑名按劾之事，称分巡道。此外还有兵备道、水利道、盐谷道等专有职司，不普遍设置，不作为行政区划。省下有府，下统州县，而州则与县成为同一级了。布政使本为省的最高长官。然而不久，由于军事的需要，又派巡抚统军。然后，军民无不统，并司监察官吏，然后长设常驻，再无所谓“巡抚”，成了一省最高长官了。而布政使却降为一省管理民政的副职。以后，又派总督下去，军民无所不统，位在巡抚之上，又成了地方最高长官，一省或两三省派一个，初无定制，后来又渐固定，到清朝遂成定制，成了省（总督、巡抚），布政使司（藩台）、提刑按察使司（臬台）成为巡抚下属。府、州县三级罢参政、议政、副使、佥事等职，统称道员，但仍有分守、分巡之分。民国废道，改为省、县二级，不久，又分一省为数道，取消分守、分巡等名称，设置道尹，成了省道县三级制。1928年取消道制，恢复省县二级制，又在省与州县之间设行政督察专员公署，作为省的派出单位，辖区即称专区。解放后，也是如此。但地区、专员是省的派出机关，管的事也不少，实际上还是省、地、县三级制。目前许多省实行地改市，下辖县区，三级制更明显了。
总起来看，专制主义中央集权制度两千多年来，在地方行政机构上变化的特点是：1.两级制变三级制，三级制又变两级制，然后又回到三级制，即郡县州县或府县之上再加一级，相当于今天的省。专制主义中央集权国家总想直接控制地方，加一级层次多了，管的地方大了，地方权力也大了，政务繁杂，中央不好控制，甚至容易形成割据。东汉末，唐后期，清末乃至民国均是如此。因此，相当于省一级的机构总不愿意设，设了也想取消。但中央直辖的地方行政单位太多，又管不过来，也不好控制，于是总是由中央直接派官员去监督。然而久了，这种监察官不免直接参与管理地方行政，成了一级，然后又要把它降格贬低，但又不免要再派官去监督，如此循环不已。在宋以前，维持郡县二级，把郡县之上的州、道、路，或设或降或裁，宋以后，特别是元明清，省作为地方行政一级固定下来，各省的区划也大体上定了下来。只有历史上的两淮与江南从来是分开的，元分属河南江北行省与江浙行省。明太祖由于家在凤阳、初据南京，才人为地把淮北、淮南与江南划到一起，今江苏、安徽两省就是这样形成的。长江南北风土人情经济很不一样，统一管理麻烦得很。但今天已成定局，苏北与苏南，皖北与皖南，在经济上似乎也能收互补之效。历史证明少不了省这一级，往往事实上成了省、府、州县三级。而省与府县之间的中间有道，道成了派出机构，或者在省的长官之上再加中央派出长官，即巡抚、总督。结果到了清朝，省有巡抚，有总督（有的省如山东河南有巡抚无总督，直隶、甘肃、四川三省无巡抚，由总督摄巡抚事，晚清又增设或抑裁了若干巡抚），总督、巡抚职权一样，巡抚地位略低。总督多半管两三个省也有管一个省的，出现了总督与巡抚，巡抚与藩台（民政长官）、臬台（刑法长官）并立的奇怪的重叠局面。2.两千多年地方行政制度变化的另一个现象或特点，是原来一些高一级的相当于省的行政机构所辖区域逐渐变小。汉代的州，有些辖区比现在的省还大一些，唐宋，缩小的州相当于秦汉的郡，州之上又有了相当于省即原来称州的道、路。而明清时的州又下降为与县同级，原相当于省的道、路，与府一起成了过去的州、郡一级，而在道、路、府之上则是省。这也反映了专制主义中央集权制度力图限制地方政府的权力，但又不得不运用地方政府来进行统治的矛盾，即中央集权与地方分权的矛盾。当然，这种地方行政机构的变化还只是就形式而言，关键问题在于中央与地方究竟各具备多大权力，权力如何划分，有冲突时如何办。如果从这个角度考虑的话，地方的权力一般情况下是有限的，要服从中央。割据时期，如东汉末、唐末、清末民初，则是另一种情况了。
三、专制主义中央集权制度的历史地位
因此，我们在谈到专制主义中央集权制度的历史作地位时，需要注意到以下几点：
第一，国家政权包括政体，归根到底是经济发展到一定阶段的产物，并且是为经济基础服务的。它一旦产生以后，就相对独立于经济之外，而对经济起着巨大的作用，有时甚至在一定时期里和一定条件下起着决定性的作用。但是，归根结底，它的作用还是由经济决定的。恩格斯讲过，国家对于经济的反作用有两种：一种是其政策措施适应经济规律的需要，经济得到发展，政权也能巩固；二是逆经济规律而行，结果是经济受到破坏，国家政权也无法维持下去；第三种情况是与经济的发展要求偏离，而最终归结为前两种情况中的一种。因此，我们不能把封建社会的一切问题和弊病都简单地归之于国家制度，特别是一些根本性的、长时期的问题。例如，中国封建社会长期延续，中国资本主义萌芽，中国近代落后问题等。像一般认为的中国封建社会到明清以后发展缓慢或停滞，这样几百年长过程的历史之所以如此，恐怕还是要到中国封建经济本身的特点及其到明清时的具体发展情况中去找原因。全归之于专制主义中央集权制度或儒家思想的扼制，至少是不全面的。人们要问，在明清以前，中国封建经济有无发展，何以那时专制主义中央集权制度及儒家思想并没有阻碍中国封建经济的发展？如果说中国封建经济一开始就停滞不前，不发展，那么人们不禁要问，中国封建经济是不是比奴隶制经济优越些？中国封建经济的产生在当时是否具有进步意义？而几乎从一开始就是在封建经济基础上形成的政治制度即专制主义中央集权制度当时是否有保障并且促进封建经济的作用？如果是这样，那么，为什么后来起了反动作用呢？恐怕还是封建经济有发展变化，中间出现了生产力和生产关系的发展和局部变化，而原来的经济基础和上层建筑阻碍了它的发展的缘故。如果认为封建政治制度从一开始就没有进步积极作用，就是反动的，那么它何以能产生呢？所以不能简单地把专制主义中央集权制度、儒家思想、八股文之类当成祸乱之源，而是要问一下，这些东西形成的历史条件或经济根源是什么，何以到明清时形成阻碍社会发展的力量。是专制主义中央集权制度或儒家思想变了呢？还是中国的社会经济条件变了呢（如商品经济、资本主义萌芽）？如果是前者，就要问何以变了，原因是什么，变了后的作用是什么。如果是后者，那么可以问问，经济变了，原本的上层建筑何以和为何阻碍它。如果二者都变了，那前者为什么变，如何变，向哪个方向变；而后者又如何变，为何变，向哪个方向变。二者方向一致还是相反，或者有一致有不一致的地方。它们各自代表了哪种社会力量或阶层力量，它们的关系互动又是如何。这样才可能有个结果。
第二，专制主义中央集权制度是国家政权形式即政体，而国家政权的内容即国家的阶级性质即国体是更根本的，决定性的。中国封建国家是地主阶级专政，其形式是专制主义中央集权制度，因此谈专制主义中央集权制度的历史作用，归根结底是讲地主阶级国家或地主阶级在历史上的作用，不能抽象地讲制度的作用，地主阶级在历史上当它出现的时候是必要的，是生产力发展到一定阶段的产物，比起奴隶制社会来它是一个进步。为这种生产关系服务的政治上层建筑，有其产生的历史原因，不是偶然的。总的来说，专制主义中央集权制度的产生是适合中国封建地主经济这样的经济基础的，它的形成起着巩固封建经济基础的作用，因此其形成是历史的进步。当然，历史发展到后来，地主阶级走向没落，而社会内部出现了新生产力与生产关系时，封建生产关系从生产力发展的形式，变成了生产力发展的桎梏，这种维护封建生产关系的政权形式也就走向僵化。而由于其强大严密的组织与控制能力，它也就对新的经济发展起着强大的阻碍作用，这种制度也就必须要推翻和打破了。鸦片战争前夕，中国经济是否已经到了旧生产力完全不适应的程度？打破它的任务是否已经提到日程上来？光凭内部的因素是否能打破？这些问题都是需要研究的。
第三，从以上基本的两点，我们可以进一步看中国的专制主义中央集权制度具有何种历史作用。专制主义中央集权制度组织严密，控制强烈，各级机构层次分明，统属清楚，互相制约，而权力最后集中到一个人即皇帝身上。因此：
1.它有利于统一。不是说统一一切都好，有时不统一倒可能发挥地方的作用，使地方能不受限制地发展。春秋战国就是这样，互相争霸，百家争鸣，互相竞争。南北朝时南方相对安定，五代十国割据一方的诸多小国对南方的发展也有好处。但总的说来，中国的统一还是对中国历史起了好的作用，统一有利于国力的加强、经济文化的发展与交流，有利于抵抗边疆游牧民族的侵扰，有利于社会的安定等等。统一是中国历史发展的主流，其所以如此，有经济的民族的文化的诸多因素，而经济是主要的。这个问题不能多讲了。而专制主义中央集权制度何以有利于统一这个问题也很清楚，也不多讲了。中国这样一个长期统一的多民族大国，世界历史上绝无仅有，不管怎样，九百六十万平方公里的土地、十三亿人口、五十六个民族的大国，是历史留给我们的珍贵遗产，也是我们近代没有沦为殖民地的一个条件。这一点，谁也不会反对，也不应当反对。而专制主义中央集权制度对维护历史上的统一，确实起过作用。
2.它的统治力量是强大的，对人民的统治是强大而严密的。例如户籍制度，从先秦就有，秦汉以后非常严密，把人民编成里伍、保甲，组织和调动人民打仗、服役，一次动员几十万、几百万人，这是一股很强大的物质力量，长城、运河、驿路、陵墓、战争等等，规模之大，世界少有。其中一些历史作用之大，如大运河、长城，也是世界少有的。这种情况激起的中国封建社会农民起义，其规模之大、次数之多、时间之长，多次推翻封建王朝，这也是世界少有的，也是中国古代历史的一个特点。
3.它对社会生活包括经济生活与思想意识的干预是强烈的。西欧中世纪政权对前者的干预很弱，后者则由教会进行，比中国差多了。社会主义以前的国家，一般职能主要是镇压，实际上仍有管理经济的职能。资本主义时期国家似乎对经济放任不管（其实也不都是如此）。而二次大战后，国家干预管理经济的情况就越来越多了。在中国，专制主义中央集权制度管理干预经济的职能是相当强大的，在封建社会前期更是如此，其对经济生活的管理干预是多方面的，如劝农、水利、赈灾、备荒、移民、工商业的直接经营与专卖，管制物价、度量衡、市场交易，统一发行货币，物资调剂，外贸统制，等等。抑商思想也较重。后期商品经济发展，思想、措施均有变化，趋势是放松了。意识形态和文化教育方面，如尊崇儒术，禁书和文字狱，提倡末流理学，把佛道纳入中国封建社会轨道，三教同源，三教归一，科举以经义取士及官学，统一经书注疏，修大部头官书等等。对于专制主义中央集权制度的这些经济文化职能措施要具体分析，如传播文化，限制不利于国计民生的经济等。有的起了积极的作用，有的则是消极的，像压制商品经济、市场经济，禁锢人民思想等。不仅不同方面的作用要具体分析，不同时期的作用也要具体分析。大体上说，越到后来，它越不适应中国历史发展、社会经济发展的趋势，其消极的反动的作用就多一些。但也不能一概而论，如康雍乾时期，奠定了中国多民族国家版图的基础，而这三朝“盛世”，社会经济也有所发展，但缺少质的变化，而思想禁锢、末流理学、文字狱、四库全书，也于此时为盛。总之，要具体分析。
4.有相当严密与完备的制度、规章、法令、机构，真正好好运作的话，行政效率相当高。如西汉，从西北的金城到长安，二千多里，紧急公文七天可回报。唐初规定，公文二十天不处理，主管官员要受到处罚。但多数情况是机构重叠，职责不清，人员冗滥，办事效率低，遇事推诿搪塞，而且有些徒具形式，不起任何作用。例如，科举采用考试的办法，比察举或无制度要好，但考试内容后来却僵化为经义，规定只能代圣人立言，不得有自己的见解，而且只许用朱熹注《四书》，文章形式也规定为八股，这样写作和评判有一定规范和标准。然而形式僵化的东西也就了无生气了，在实际生活中完全无用。
5.由于权力层层集中到中央，最后集中到皇帝手中，因此各级官僚只对上级负责。尽管有法有制度，基本上是人治，人在位即有权，权大于法，权超过法，缺少监督的机制。这样，人民只能寄希望于明君、清官。但明君、清官少，庸君、庸官多，而昏君、暴君、贪官、酷吏也不少，有些庸君、昏君之权被近臣、宦官、奸臣所窃，这些人的作为对社会起着很大的破坏作用，后果是很严重的。如果腐朽势力占了上风，即使有几个明君、清官、有识有为之士，也没有用，无能为力也维持不长，所谓“人存政举，人亡政息”。因此，封建社会的危机往往由于专制主义中央集权政权的强大而又腐败，不仅不能自我调节改革，反而加剧扩大，引起社会的破坏崩溃。
总之，专制主义中央集权制度对历史的作用是一个复杂的问题，需要联系到经济基础、历史条件（包括民族的条件）、不同时期、不同方面来进行具体分析，不能简单地一刀切。
往期精选
秦至清末的两千余年不该再称“封建社会”！| 冯天瑜
“郡县制”是怎么成为中国两千多年社会基本制度安排的？| 李若晖