【律师视点】金耀、唐峻晖：海关稽查制度概述及立法沿革
北京德和衡（上海）律师事务所
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执业律师
作为海关传统监管的延伸，海关稽查制度现已成为现代各国海关立法中一项基本的监管制度。为了解决“严密监管与快速通关”、“人力资源紧缺与监管业务量快速增长”两大主要业务矛盾，1994年开始，我国海关在充分借鉴西方发达国家海关外部审计经验基础上，开始探索建立中国海关稽查制度。经过20多年发展，我国已逐步建立起这一新型海关监管制度，成为中国海关后续监管的核心力量。
稽查概念
根据《中华人民共和国海关稽查条例》第二条，海关稽查是指海关自进出口货物放行之日起3年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内及其后的3年内，对与进出口货物直接有关的企业、单位的会计账簿、会计凭证、报关单证以及其他有关资料和有关进出口货物进行核查，监督其进出口活动的真实性和合法性。
稽查特点
从海关稽查概念可知，与传统的现场审价、查验等监管相比，海关稽查具有如下自身特点：
1.海关稽查属海关后续监管
《海关稽查条例》第二条规定稽查时限为“进出口货物放行之日起3年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内及其后的3年内”。从以上规定可知，海关稽查属海关后续监管，是对进出口货物放行后的一种管理，与进出口货物放行前的通关监管相对应。海关稽查将海关监管的时间、空间从通关监管进行了大范围的延伸和拓展，海关监管不再局限于进出境口岸环节的实时监管。
2.海关稽查是对进出口企业的监管
《海关稽查条例》第二条规定海关稽查对象是“进出口货物直接有关的企业、单位”。相比传统通关监管等，海关稽查将海关监管的主要目标从进出口货物转变为经营主体（进出口企业、单位等），海关围绕企业的进出口活动监管，通过监管企业的进出口行为来达到监管进出口货物的目的，进出口企业与货物不再被割裂开来。
3.海关稽查是对被稽查人的全方位监管
《海关稽查条例》第二条规定，海关可以对一般贸易进出口货物、保税货物、减免税进口货物等以及“直接有关的企业、单位的会计账簿、会计凭证、报关单证以及其他有关资料和有关进出口货物”进行核查。相比海关其他监管方式，海关稽查是对被稽查人的全方位监管，在内容上没有范围限制，它可以针对被稽查人任何贸易性质的进出口活动，也可以涉及与进出口活动有关的各个方面。而海关其他监管方式主要针对某一业务方面，例如：审价主要是审查进出口货物完税价格，归类主要确认进出口货物税则号列，加工贸易核销针对加工贸易货物。
稽查任务
根据《海关稽查条例》第二条可知，海关稽查任务是监督被稽查人进出口活动的真实性和合法性。海关不同监管或执法方式，各自有自身的法定任务，不同于缉私是为了打击和遏止走私行为，查验是为了实现单货相符等，稽查任务的核心是核实被稽查人的进出口活动是否“真实、合法”，从事实、法律两个层面，对被稽查人进出口活动做出的评价和处理。与稽查核心任务无关的事项，例如被稽查人的内部管理是否健全等，都不应该成为稽查关注的重点。
中国海关稽查法律体系是指中国现行有效海关稽查法律法规组成的统一整体。稽查法律体系既是海关稽查制度重要的组成内容，同时也是海关稽查工作开展的基本依据和重要保障。
中国海关稽查法律体系是指中国现行有效海关稽查法律法规组成的统一整体。稽查法律体系既是海关稽查制度重要的组成内容，同时也是海关稽查工作开展的基本依据和重要保障。
自1994年中国海关开始探索建立海关稽查制度以来，海关稽查立法工作不断发展，目前已建立较为完善的法律体系。与海关稽查职能定位相适应，一方面，中国海关稽查法律体系建立在《中华人民共和国海关法》基本框架之上，与关税、监管、统计等其他海关业务法律法规相互配套，共同构成完整的中国海关法律体系；另一方面，中国海关稽查法律体系又具有相对独立性，在结构上单独成文，在内容上自成体系，充分体现了海关稽查的自身职能和特点。
对于某一法律领域的体系化划分，一般都是从法律渊源角度。所谓法律渊源，是指因来源不同载体而具有不同法律效力的法的外在表现形式。当代中国法律渊源是以宪法为核心的制定法形式，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、经济特区经济法规、特别行政区法律文件、习惯和我国加入、承认等的国际条约。从法律渊源角度看，中国海关稽查法律体系包括法律、行政法规和部门规章三个层级，具体包括：
一、法律
1987年1月22日第六届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国海关法》，因为当时中国海关稽查制度尚未建立，因此《中华人民共和国海关法》中没有关于海关稽查的法律条文。2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国海关法〉的决定》第一次修正，新增关于海关稽查内容的第四十五条，在法律层级赋予了海关对与进出口货物直接有关的企业和单位开展稽查的权利，是海关稽查最基本的执法依据。《中华人民共和国海关法》对于海关执法及管理相对人总体权利与义务、法律责任等方面的规定，同样适用于海关稽查。
二、行政法规
1997年1月3日国务院发布《中华人民共和国海关稽查条例》（国务院令第209号）（以下简称“《海关稽查条例》”），该条例在2011年、2016年进行了两次修订。该条例即是最早制定的单项海关行政法规，也是中国海关稽查制度的首次成文化。
该条例主要是对海关稽查制度作出具体表述和明确，是海关稽查的执法立法保障，对于加强海关监督管理、维护正常的进出口秩序和保障管理相对人的合法权益有着重要的意义。
三、部门规章
2000年海关总署颁布第一个关于稽查的部门规章《<中华人民共和国海关稽查条例>实施办法》（海关总署令第79号，2016年失效），2016年，根据国务院新修订的《海关稽查条例》，海关总署颁布新的《<中华人民共和国海关稽查条例>实施办法》（海关总署令第230号）。2000年颁布的《<中华人民共和国海关稽查条例>实施办法》（海关总署令第79号）同时失效。
《<中华人民共和国海关稽查条例>实施办法》是对《海关稽查条例》的进一步细化，是海关稽查具体的执法规范，对海关稽查的程序及相关事项作了详细的规定，使海关稽查的立法原则和基本规定落实到具体操作层面，保证相关法律法规得到准确有效的实施。
另外，海关总署发布了多个规范性文件，例如《关于对<中华人民共和国海关稽查证>进行改版》（海关总署公告2005年第58号）、《〈中华人民共和国海关稽查条例实施办法>所涉及法律文书格式》（海关总署公告〔2016〕61 号）等。该类规范性文件并非上述法律范畴，但其也具有如下特点：1.具有普遍约束力，即针对不特定的多数人和特定事项；2.具有相对稳定性；3.具有反复适用性。规范性文件也是海关稽查执法的重要依据之一，在推动稽查工作顺利开展，保障海关稽查依法行政，促进管理相对人守法经营等方面发挥重要的作用。
作者简介
金 耀
北京德和衡（上海）律师事务所高级合伙人、主任
金耀律师具有20余年从事海关实务的经验，对进出口法律法规有深入研究。金耀律师执业以来，为多家跨国企业、大型国内企业和金融机构提供常年法律顾问、专项法律顾问等法律服务。也办理过数十起重大疑难案件，包括海关涉税行政处罚、走私犯罪辩护、大型国企股权纠纷等。
金耀律师服务的部分客户包括帝人、麦格纳、嘉能可、安森美、英特奈、国民油井化高、贝因美、张江集团、中核集团、中交建和中科院（上海）等众多国内外大型企事业。
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唐峻晖
北京德和衡（上海）律师事务所执业律师
毕业于华东政法大学民商法专业。擅长海关进出口合规、跨境电商、商事争议解决、区块链等。曾协助处理多起走私犯罪案件辩护、涉税行政处罚案件。同时，为国内大型企业、跨国公司提供包括常年法律顾问、专项法律顾问等非诉服务。曾为联想集团（Lenovo）、SMC株式会社、中核集团、帝人集团、张江集团、平安集团等大型企业提供优质法律服务。
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质控人简介
林 倩
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