律师视点 | 杨振伟、刘雪莹：国企央企的合规本质及其核心要点——从上海电气爆雷事件谈起

杨振伟

北京德和衡（上海）律师事务所

高级合伙人

刘雪莹

北京德和衡（上海）律师事务所

律师助理

2021年5月，上海电气业绩暴雷，900亿“专网通信”事件的序幕就此拉开。2022年7月，随着中国证监会对上海电气立案调查，多项违法事实逐步被曝光。时至今日，“专网信通”事件的影响并未消散，上海电气近日发布业绩预告，预计2022年度归母净利润为-38亿元至-32亿元，上年同期归属于上市公司股东的净利润为-99.88亿元。

上海证券交易所近日发布的“关于对上海电气集团股份有限公司及有关责任人予以纪律处分的决定”指出，上海电气在信息披露、规范运作方面，有关责任人在职责履行方面存在违规行为。对上海电气及其时任副总裁、电气通讯时任董事长陈干锦予以公开谴责，对时任董事会秘书伏蓉予以通报批评。因公司其他相关责任人违规事实尚在调查中，相关违规行为将另行处理。

纵观上海电气爆雷事件不难看出，国企央企的合规管理作为企业健康发展的基石，对于国有企业而言自始至终都具有十分关键的意义。2018年国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《合规指引》），开启了“合规元年”。2022年，国资委针对合规管理发布的首部部门规章《中央企业合规管理办法》（以下简称《合规办法》）正式出台，这标志着我国国企央企合规管理工作进入了一个新的发展时期。本文拟从上海电气事件展开，进一步探讨国企央企的合规的本质及其核心要点。

一、国企央企合规的本质

根据《合规办法》第三条，本办法所称合规，是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。合规风险，是指企业及其员工在经营管理过程中因违规行为引发法律责任、造成经济或者声誉损失以及其他负面影响的可能性。合规管理，是指企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。

《合规办法》中“合规有效性”贯穿于全文，分别通过组织职责、制度建设、运行机制、合规文化、信息化建设及监督问责等方面强化合规有效性评价，以期避免“纸面合规”。

合规之“规”主要包含以下几个方面，第一是法律法规，即国有企业应当遵守中国和海外业务经营所在国的法律法规、监管规定以及双方或一方已加入的国际条约的具体规定。第二是规章，包括企业内部规章，如公司章程、企业各项具体的制度等，也包括国有企业所适用的组织章程，如《中国共产党章程》等文件。国有企业在章程的修订工作中，应当明确党组织在国有企业中的职权并深化党章影响。第三是规范，如行业行为准则、基本的道德规范、职业操守等。狭义的合规管理着眼于建立防范企业商业贿赂犯罪的合规机制，广义的合规管理包括除商业贿赂外的反洗钱、反垄断、数据保护、反金融欺诈、跨境并购、商业伙伴、商业秘密、出口管制等。

综上可以看出，合规的本质在于通过搭建完善的组织体系、制度体系、管控机制以及保障机制，有效防范化解企业经营管理过程中的法律、经济风险。

二、国企央企合规的核心要点


01
（一）集团治理合规

目前国有企业大多是大型的企业集团，存在多层次的企业结构，除集团母公司外，下设若干个二级企业，甚至设有不少的三级企业，且各成员公司横跨不同的行业分布，在能源、农业、化工、金融、地产、贸易、食品等板块均有涉猎。在此情形下，国有企业集团公司应合理界定并划分母子公司管理边界，充分保障母子公司的法人独立性，避免子公司发生重大违规风险传导至集团以及因管理缺位导致集团管控责任。

关于具体的合规体系构建，国有企业可从治理层、管理层和执行层三个层级入手搭建合规管理组织架构。在治理层明确董事会及相关专业委员会在合规管理方面的职责，建立合规委员会或在现有审计委员会、风险管理委员会等类似机构的职责基础上将合规管理的职责纳入。在管理层，由国有企业班子成员成立合规管理领导小组，并任命法律顾问为合规管理负责人，负责合规管理的统筹安排和组织协调。在执行层，需要通过三层架构进行合规管理构建，通常业务及职能部门作为“第一道防线”，承担合规管理主体工作，负责落实相关领域的日常合规风险管理；“第二道防线”由法务部门作为合规管理的专责部门，主要负责合规管理体系的建设，协同企业其他部门负责日常合规工作的开展；内部审计部门和纪检部门通常作为“第三道防线”，对企业合规管理工作进行监督及审查。

02
（二）市场交易合规

对于企业来说，由于市场交易行为的不可或缺性和不可预测性，其既是企业最主要的活动，也是企业最具风险的活动之一。企业在进行市场交易的过程中，将会面临大量的风险，除了一般的商事风险，还会面临潜在的政策风险、法律风险、操作风险等，前述风险主要存在于决策审批、商业贿赂、资产交易、招投标程序等方面，因此建立交易管理及交易审批制度，对企业的市场交易行为建立合规管理体系，有利于防患于未然。

首先，建立完善的内部审批制度，可以防止决策失误、投资失控等绝大多数的风险。一般来说，合规制度主要审查决策事项主体是否超越权限、决策依据是否合法等；除此以外，决策内容的合法性和可行性以及决策程序的合规性也需要重点审核。

其次，预防商业贿赂行为也需要事先指定相关规章制度，很多合规管理成熟的企业一般都是先建立反贿赂政策、商业行为准则等顶层政策，在顶层政策设计的框架之下，再由各个部门围绕反贿赂政策的要点，将反商业贿赂的相关具体要求嵌入到本部门的相关制度中，重要的比如采购管理制度、招投标管理制度、资产交易制度、决策审批制度等。

再次，企业应当加强对交易对象的尽职调查工作，对交易相对方及交易项目进行必要的尽职调查，是防范风险的首选手段。通过尽职调查，充分了解并严格审查商业伙伴的资质证明和诚信合规表现，在后续履约过程中对商业伙伴的履约能力进行全程跟踪和全面评估，通过约定保留在特定业务和交易中对商业伙伴进行检查和审计的权利，在合作合同中明确企业与交易对象之间的责任分摊。

此外，企业在日常生产管理中应增强知识产权意识，注意提升自主品牌在使用域名、网站、装潢、商品名称、商标、广告标语等过程中的显著性和独特性，加强合同合规审查，确保有合法的合同签署依据。重点关注垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、行政垄断行为、各类混淆行为、市场抢占等行为的合规性。

03
（三）资产管理合规

1. 转让产权

从司法裁判文书数量以及国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）的官网“互动交流“中的问题类型来看，转让产权是目前在司法实践产生争议较多的事项之一。相关问题有国有股权作价出资给民企是否需要进场交易？国有资产转让未经批准、未经评估或者未在规定场所交易是否会导致合同无效？国有控股/参股上市公司转让下属公司股权是否应当履行进场交易程序？在具体的司法实践中，前述问题存在不同的裁判观点，都有待于未来法院裁判案例的进一步明确指引，在实务操作中，为了更好地保护国有资产，企业需进一步了解所属国资委及当地政府的特殊要求，并征求本级国资监管部门的意见。

2. 知识产权

相比其他合规领域，企业在知识产权领域的合规建设的特殊性在于：企业的知识产权专项合规需要兼顾“避免侵犯他人知识产权”与“保护自身知识产权”。这是因为，其他合规领域多适用刑法、行政法等公法或具有公法特点的法律规则，企业应尽量采取措施被动避免违法违规；而知识产权法需要权利人主动出击，全面系统地排查知识产权合规风险和管理漏洞，有针对性地制定和完善知识产权合规体系，以保护自身知识产权。

首先，企业可以建立专利档案管理，建立企业专门的专利数据库，对专利的申请、受理、审查、授权、缴费、维护等工作进行细致化分配。其次，企业对于职务发明，要与发明人明确该专利权的归属，建立和完善对职务发明创造的奖励和报酬制度。最后，企业应与单位核心的研发人员确定合理的保密制度，并签订好保密协议以及竞业禁止协议。

04
（四）投资合规

国有资产运作及投资并购经常被比喻为“带着镣铐跳舞”，既需要面临一般的民商法律风险，也需考虑国资监管带来的特殊风险，因此国有企业及其相关人员需高度重视，做好交易全过程的合规审查工作。

1. 审核合作新设企业的主营业务是否为主业范围

如为投资合作新设企业，根据国资委于2017年1月7日发布的《中央企业投资监督管理办法》，中央企业投资应坚持聚焦主业，严格控制非主业投资，提高投资回报水平，防止国有资产流失。因此，国有企业与任何合作方合资新设公司首先需要考虑的问题是确定投资方向，国有企业如未按规定确定投资方向而作出投资决策，可能面临方案无法通过审批的风险。

2. 审核投资项目是否属于负面清单

国资委根据国家有关规定和监管要求，发布了中央企业投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目。目前各地出台的相关国有企业投资监管规定也都明确了，国有企业不得投资当地国资监管部门出台的投资负面清单内的项目。

3. 股东主体适格问题

如前所述，目前国企出现了比较多的新设三级独资子公司的情况。国有企业在确定合资新设的投资主体时，应考虑股东主体适格问题即拟对外投资主体是否符合可以进行对外股权投资的层级。

4. 公司治理架构方案设计问题

一般来说公司治理安排主要涉及股东会、董事会、监事会权限设计、董监高人员安排等。如国企对新设合资公司并表，则国企主导合资公司的经营决策，在股东会或董事会具有控制权，合资公司失控的风险较小。如国企将合资公司的经营管理权交由非国有资本方主导，可将公司的重大日常经营事项及日常经营以外的重大事项决策权限放在董事会、股东会，同时可向投资标的企业派驻副总经理或者委派财务负责人以进行监督。如国企对标的公司不并表，则可在争取一定董事席位的基础上，主张对董事会制定公司基本管理制度及一定范围的重大事项的一票否决权，以避免国有企业对标的公司的失控。

05
（五）税务合规

随着《合规办法》的施行，央企税务合规管理已经从最初的申报合规、关键税务风险领域合规进入到全面税务管理合规的新阶段，关于税务合规举措可以从以下几方面展开：

1. 健全税务管理体系

对内，国企央企应坚持重大事项税务报告制度，防止决策不当导致税务风险；同时，利用计算机系统自动扫描尽可能识别税务风险，打造数字化税务合规平台，及时预警防范税务风险，形成一套“集团整体性、业务链条式、架构穿透性”的税务风险管理体系。对外，充分利用国家税务部门的个性化服务，深化税企合作，及时开展企业税收风险内控培训。

2. 规范业务运作系统

税务合规风险往往来自于业务运作系统的不完善，业务的合规性是确保税务合规性的前提。发现税务风险后，央企国企可从税务、财务、业务三个维度进行应对调整。例如，如果企业关联交易未按市场交易原则定价，产生转让定价风险，那么，企业应自业务端为源头进行规范，重新梳理定价原则、修改合同，在财务端按照更新的定价原则入账，在税务端按照更新后的收入和利润，缴纳税款，从而达到税务合规的要求。

06
（六）劳动用工合规

基于国有企业承担的特殊性功能，在进一步深化国有企业改革的背景下，用工合规管理逐步成为健全国有企业合规管理体系及保障企业持续健康发展的重要举措。

1. 劳动用工管理主要风险

（1）规章制度制定合规风险

《劳动合同法》第四条规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”因此，企业在制定规章制度过程中，需要在内容方面符合劳动用工相关法律及制度的规定，在程序上应履行公示、告知等程序。

（2）劳动关系订立解除风险

首先，企业未及时与劳动者签订劳动合同，存在违反法律规定导致承担赔偿责任的风险。其次，劳动合同到期后的续签、劳动者超过法定退休年龄后是否及时对用工关系进行整理、劳动合同的解除是否符合法定及约定的程序要求，以上情形均易产生风险。最后，劳动合同的内容及主要条款是否符合法律对劳动合同条款的基本要求。总之，劳动合同的签订、履行、解除是劳动用工过程中的重要环节，也是核心风险点，应审慎制定合同条款并合规签订劳动合同，以避免可能存在的风险。

（3）劳务派遣用工风险

根据《劳动合同法》的规定，劳动合同用工是我国的企业基本用工形式。劳务派遣用工是补充形式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施，企业应避免在其他重要岗位采取劳务派遣等用工方式。

2. 劳动用工合规举措

在劳动者将要入职时，企业应对该应聘人员进行背景调查，在背调过后确定录用该人员，向其发放录用通知书，并要求其签字，进行留存。在劳动者准备入职时，需要劳动者亲笔填写入职申请书，并交付用人单位身份及资格证书证明材料。

对于在职员工，需要与劳动者签署用工条件确认书，对劳动者进行安全教育，制定员工请假制度规范，留存请假履行的手续，防范可能的劳动纠纷败诉风险。规章制度要做到内容合规、由职代会或者全体职工大会讨论通过、征求工会意见并告知全体职工，确保企业制度规范对劳动者发生法律效力。

07
（七）安全生产、生态环保合规

安全生产管理即在生产活动中，通过制度设计提高生产安全性，降低生产安全风险。生态环保合规是指企业在生产运营过程中，严格执行环境保护法律法规，提高生态环境保护意识，建设绿色生产流程。

根据新《安全生产法》，国企央企应建立安全风险分级管控制度，细化安全风险的管控要求，按照安全风险等级实施管控，辨识评估安全风险，保证管控措施与风险等级相匹配。新《安全生产法》同时规定建立隐患排查治理的双重预防机制，要求将重大事故隐患排查治理情况向管理部门和职工报告，在满足合规要求，发现问题以便及时整改的同时，保证管理部门和员工的知情权，便于监督和反馈。

关于国企央企生态环保合规，第一应当建设合理规范的环保合规管理体系。第二，搭建环保合规组织架构并获得领导层的合规承诺。第三，在企业运行过程中，应当遵循环保合规管控重点制度，主要有建设项目“三同时”制度、排污许可制度、碳排放管理制度和环境信息披露制度。第四，加强事前预防，在正式投入生产经营活动前确定风险应对措施和解决方案，制定风险应对措施清单并落实执行。第五，注重环保合规文化宣传，充分培养员工环保合规意识。

三、结语

国企央企合规管理是促进国有资本保值增值，完善国有资产监管，防止国有资产流失的重要举措，企业可通过规范集团治理、市场交易、资产管理、投资、税务、劳动用工、安全生产、生态环保等方面进一步搭建全面合规管理体系，筑牢企业可持续发展的基石，提升国企核心竞争力。

参考文献：

1. 丁秋萍：《以国企相关人员责任看国有企业合规管理的重点领域》，无讼研究院，https://mp.weixin.qq.com/s/GhNkU9_wCMHh1qpiyAhuRA。2.  李俊丽，端梓涵：《聚焦国企合规八方面，筑牢企业发展压舱石》，海华永泰律师事务所，https://mp.weixin.qq.com/s/fJB9yYfF8ruodd0N2w6e6A。3. 丁秋萍：《<中央企业合规管理办法>要点解析及对地方国企的启示》，享法legal，https://mp.weixin.qq.com/s/R7iIznY9rOjPFdtzQce-Kg。4. 丁秋萍：《国有企业对外投资合规要点》，无讼研究院，https://mp.weixin.qq.com/s/1tzGkHWfwJCUwoZLyJeTng。5. 《央企税务合规建设的4个做法》，中税汇金，https://mp.weixin.qq.com/s/9Z-avjX56tsyTK6MrxXhrQ。6. 杨丽娜，任艺琛：《国有企业劳动用工领域的合规管理》， 稼轩律师，https://mp.weixin.qq.com/s/cfsaM57EfJbvd6DaYYBCQg。7. 无忧合规研究中心：《论企业环保合规风险防范机制与对策》，四川蜀攀律师事务所，https://mp.weixin.qq.com/s/T0pgyCyBcqu6NmRf7JGQWQ。

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作者简介

杨振伟

北京德和衡（上海）律师事务所高级合伙人

杨振伟，研究生学历，北京德和衡律师事务所高级合伙人、证券内核委员（IPO及并购重组），多家资本投资机构投委会委员、多家股份公司外部独立董事。杨振伟律师是国内知名的证券投行专业律师+风控合规专业律师+财税专业律师+医药健康行业律师。

杨振伟律师拥有丰富的法学、理工、财税、管理等复合型专业知识背景；从事证券投行、风控合规、财税、管理咨询领域的复合型法律多元化工作近二十年，拥有丰富的综合疑难重大非诉事务处理实操经验；服务的客户涵括世界五百强企业、上市公司、央企国企、知名民企集团、科技巨头企业、专精特新企业、著名高校及科研院所、省市级地方政府；凭借合规创造价值、业财相通、业法互融、务实落地的多维度综合服务理念，在不断取得不菲业绩的同时，也获得了广大客户的高度认可与赞赏。

杨振伟律师的主要业务领域包括证券与资本市场 (IPO、并购重组、上市公司再融资、投融资）、风控合规、财税、公司业务（股权架构、股权激励、公司全面内控治理）、管理咨询；尤为擅长将财务、税务、法律、商业运营、企业管理有机融为一体，为客户提供独具特色的“财、税、法、商、管”五位一体综合专业服务。

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刘雪莹

北京德和衡（上海）律师事务所律师助理

刘雪莹，律师助理，研究生学历，毕业于复旦大学；参与多起公司股权架构调整、再融资、股权投资和并购项目；先后参与多家上市公司、拟上市公司、知名集团企业的常年法律顾问和专项法律顾问服务；凭借专心、专注、专业的法律服务理念为客户提供高效高质量的法律服务。主要业务领域包括证券与资本市场 (IPO、并购重组、投融资）、公司相关业务（股权架构、股权激励、公司治理等）、风险防控及合规业务等。

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