刘佳燕：社区规划的趋势、挑战与探索

导读

6月20日，中国城市规划学会住房与社区规划学委会和湖南省国土空间规划学会联合主办的“全龄友好社区：一老一小的适宜性设计”学术论坛在湖南举办。清华大学建筑学院副教授、住房与社区规划学委会秘书长刘佳燕作《社区规划的趋势、挑战与探索》的主旨报告。

本文字数：3879字

阅读时间：12分钟

刘佳燕

清华大学建筑学院副教授

住房与社区规划学委会秘书长

近年来，社区规划在我国各地快速发展，并呈现出一些新的发展特点，这里分享总结的主要趋势、发展挑战以及相关探索和思考。

从历史发展视角来看，社区规划有一个演进的历程和脉络。在百年前，出现在花园城市和新城镇规划中的邻里单元规划，更多体现为在乌托邦式的思想构架下，以高度理性且标准化的形态、明确的理想和功能、强大且有远见的拥护者来创造新的居住单元，它所面对的生活群体是抽象或不明确的。二战以后，西方转向以大规模城市更新和住区开发为主要形式，通常假设环境的现代化将增进社会经济福祉的发展，但在实践中暴露出很多问题，带来大量不可逆的邻里和生态环境破坏，从而引发人文主义思潮对于社区多样性和复杂性的关注。再到当代新时期出现的社区规划，或有些地方叫社区发展规划，更多关注地方振兴和社会服务的发展，国家还是在当中发挥重要的中心作用，不过同时伴随更多权力和资源向地方下放，以及多元化的市场运行机制，涌现出基于社区的规划实践和社会运动。

因此，有学者将此历程抽象成四个阶段，从“关于社区的规划”（planning of communities），到“为社区的规划”（for communities），再到“与社区的规划”（with communities），以及更进一步的“由社区的规划”（by communities）。

这一演进历程的核心，是对于“社区”和“规划”这两个概念的再认知：“社区”从传统的静态、同质、被动的居住单元，转向不断动态发展、多元化、并具有主体性的社会-空间统一体；“规划”由传统强调精英主导、高度理性、聚焦物质的蓝图描绘，转向强调多方参与、利益协调、综合发展的空间治理。

近几年，社区规划在我国得到高度关注和蓬勃发展，源自三方面背景：一是城镇化步入下半场，强调以人民为中心的发展理念；二是体现在城市规划建设工作中，更多聚焦于基层生活空间的营造；三是新冠疫情背景下，进一步凸显出高品质社区环境和社区服务的重要价值。因此，“回归基层”成为新时期城市空间治理的关键命题，需要以高品质“场所营造”精准响应人民群众对于美好生活的需要。社区规划成为提升人居环境品质、推动基层空间治理、倡导社会多元参与之间重要的实践整合平台。

通过近年来亲身参与和跟踪观察社区规划的实践发展，总结新趋势主要体现在以下四个方面。

1

制度化：责任/社区规划师制度创新

与实践

早期阶段，主要自2014年开始，体现为“活动组织模式”，以基层探索性支持、跨界团队推动、单个项目为特征，我们在《社区规划的社会实践：参与式城市更新及社区再造》书中记录了当时一系列各地前沿的社区规划实践工作。自2018年开始，转向“制度引领模式”，在北京、上海、成都等城市，通过社区规划师制度创新，推动系统性的、全域性的社区规划行动，我们又出版了《社区规划师──制度创新与实践探索》一书，系统整理了代表性城市的社区规划师制度体系和实践成果，并将不同地区社区规划师的工作模式总结为四种类型：一是规划统筹型，以北京全市推进的责任规划师工作为典型代表；二是社区协动型，强调社区规划师下沉社区，和社区居干、居民、社会组织共同推动工作，如成都成华区、上海嘉定区；三是项目介入型，社区规划师通过实施代表性项目推动基层高品质的微更新，如上海杨浦区、武汉武昌区；四是事件参与型，通过方案征集等社会活动的方式，孵化和培育社区规划项目和团队，如深圳、成都温江区。

以北京的责任规划师制度为例。2018年开始，在全市所有区推进实施责任规划师制度，出台系列文件并搭建指导和工作平台，对于责师的工作定位、入选条件、选聘资格都明确界定，强调其在城乡居民和各级政府部门之间重要的第三方桥梁作用。北京的责师制度可以视为基层空间治理的重要创新实践，体现在扎根基层的三大场域：在行政场域，依托政府赋予的权力和信任资本，在多元主体间搭建跨域沟通的平台；在社会场域，更多地聚焦公共领域议题，重视促进公民意识和社会共识的培育；在生活场域，关注一老一小等群体，基于人本关怀理念关注人们真实的、在地的生活需求，致力于提升社会资本和空间价值。责师团队在不同地区开展了多种多样、形式生动的参与式社区规划活动。

图片来源：刘佳燕等. 北京基层空间治理的创新实践：责任规划师制度与社区规划行动策略. 国际城市规划，2021（12）

同时伴随的挑战是，社区规划师制度作为新兴产物，如何进一步强化与基层治理、法定规划体系的整合，包括：一是与基层社会治理制度体系的整合，将社区规划中的议题产生、利益协调等和正式化、常态化的治理工作全面结合，避免一事一议，规划师变成“活动家”；二是与法定规划体系的整合，包括国土空间规划、国民经济和社会发展规划等；三是健全公众参与重大公共决策机制，因为社区规划的核心强调参与，《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》中也提出完善公众参与机制的迫切性。

这里从与基层社会治理相结合的角度分享一些地方上的实践探索。在北京清河街道，我们通过建立社区议事委员制度，搭建基层议事平台，创立“1+1+N”社区规划师制度，同时与责师制度对接，形成双师协作机制。在成都成华区，形成335的社区规划工作机制，包括区─街道─社区的三级社区规划师队伍体系，三项工作保障长效机制，以及五步参与式社区规划工作法。在南昌青云谱区，清华同衡多个团队从不同角度推动可持续社区更新，包括结合老旧小区改造设立设计师驻场制度，编制党群服务中心规划设计与运营导则，创新“统规建管营”一体化模式，形成党员代言制度和服务项目化平台等。

2

专长化：跨学科、跨领域团队赋能

基层

社区规划是涉及多维度的综合性规划，规划专业人员擅长处理空间环境设计，而面对人文、经济、服务、治理等维度的问题时怎么办？在全流程的规划工作中，传统上我们擅长的是策略制定，前期的社区调查、愿景整合，后期的规划实施、反馈评估怎么办？

这些都对传统规划行业和规划教育，在跨学科人才培养和平台建设等方面提出了新的挑战。关于人才培养存在着不同意见，是成为像全科医师一样的全能规划师，还是回归坚守设计的核心领域，同时面向其他相关学科能无障碍沟通协作，相当于多接口推进器。科学社会哲学领域的研究显示，随着参与式规划浪潮的发展，需要我们从传统专长于某一领域的“贡献型专家”，走向能跨域对话和协作的“交互型专家”。还需要建设跨行业协作平台，避免各行其是的“文案包”。

我们近年来也尝试从多角度发力。一是举办跨界论坛，如举办清华“社区规划与社会治理”高端论坛，聚集来自高校、部门、实践一线人员进行跨学科深度探讨；二是扎根地方开展实务研讨，聚焦基层焦点难点问题，组织跨届团队，以实务工作坊等形式,出谋划策解决真实问题；三是推进人才培养，整合清华大学社科学院、公管学院、建筑学院等师资力量，建立学科交叉课程体系，培养社区规划方向人才队伍；四是推广科普对话，社区规划不能自封于象牙塔内的自说自话，而应与社会大众、各行各业之间形成对话与共识。中国城市规划学会住房与社区规划学委会自2020年持续开展“磨基地”系列活动，以“磨炼真功夫 解决真问题”为导向，已举办10期线上沙龙，围绕社区规划、城市治理、老旧小区改造、社区花园、城中村、社区综合体、信托制物业等热点议题，吸引观众近40万人次，真正实现让我们的研究来自社区，也回到社区。

3

层级化：市区街社多级协动的社区

规划体系

现在经常有些误解，认为社区规划就是精细化设计或微更新。另一方面，社区规划还面临着上面“九龙治水”加上“下面一根针”的基层困境，以及受制于基层权限和行政边界等导致的“螺狮壳里做道场”的发展局限。

因此，亟待跳出社区谋发展，建立城市─区县─街镇─村社多级协动的社区规划层级体系。进而带来新的挑战，包括不同层级的社区规划如何定位，基层社会-空间数据的严重缺失，以及社区体检和指标评估如何做。

团队尝试搭建四级社区规划工作体系，明确各级差异化的目标和主要任务。例如在成都市温江区社区发展规划中，探索从区级层面形成社区规划的总体纲领，在社会-空间数据评估，社区问题/资产/机遇地图、综合性规划策略和总体空间结构、社区分类治理指引等方面进行了多项创新探索。在北京清河街道更新规划中引入常态化社区体检工作和指标评估体系，明确社区体检对接于又区别于城市体检的关键要素和核心特征，拓展多源数据，实现“一张蓝图+定期体检+动态项目库+行动方案+双师制度”的协动推进。

4

过程化：公正开放的空间生产过程

推进社会再造

社区规划的核心价值并非最终描绘的所谓“美好蓝图”，而更多附着于实现蓝图的行动过程。很多时候过程价值要重于行动效率或行动结果。因此，应关注规划制定和实施过程中目标的形成机制、方案的可实施性、面对问题的协商博弈、共识培育和公众教育等诸多环节及其产出成果。

由此带来的挑战是：如何做全周期空间治理的过程设计，如何推进集体行动创新实践的社会设计，以及如何做参与式设计的工具设计。

2014年至今，我们在北京清河的“新清河实验”中，一直致力于推进参与式社区规划的基层实践。通过整合优化基层议事协商机制、开展社区资产调研评估、协助社区提出规划议题、多元参与商议规划方案、共建协作推动规划实施、建立共治共管维护，以及社区体检监测规划绩效等，实现全流程的参与式社区规划，实施成果获得国际城市与区域规划师学会（ISOCARP）“规划卓越奖”、国际风景园林师联合会“AAPME奖”、北京市优秀工程勘察设计奖、绿色生态示范区、百微空间示范项目、北京城市更新优秀案例等国内外多个奖项，ISOCARP评价“研究了整合空间规划与社区复兴的可行路径，实现社区可持续性和宜居性的提升：一种创新性的社会-空间互生产机制”。

在成都温江社区发展规划中，我们探索不仅编制一套规划，而是“制度设计-规划编制-在地实施-陪伴服务”的全流程社区规划实践，将政策宣传、规划动员、公众参与和共识培育的过程渗透到规划编制和规划实施之中，包括结合近期行动计划，协助开展社区生活空间创意设计方案征集，推动社区微空间品质提升，挖掘和激发在地师生团队、社会组织、设计机构等力量，培育在地的社区规划师团队，以及组织多场论坛和工作坊，支持地方治理工作获得了一系列奖项，并被纳入“欧盟地平线2020”项目living lab，向全球展示中国社区规划在地工作的特色成果。

社区规划离我们并不遥远。社区，是我们共同的家园，共同的理想承载地，更是汗水责任田！期待大家共同努力，通过制度设计、专长设计、体系设计、过程设计推动社区规划的进一步发展。

往期精选