杨爱平 郑晓云 | 港澳青年融入大湾区内地城市发展的行政推动机制研究 ——以港澳青年创新创业基地建设为例
杨爱平，华南师范大学粤港澳大湾区教育与社会融合研究中心副主任、政治与公共管理学院教授
主要研究方向：城市与区域治理、粤港澳跨境治理
［摘要］粤港澳大湾区建设国家战略下，鼓励和推动港澳青年进入大湾区内地城市创新创业，对于支持港澳融入国家发展大局具有重要的政治意义。各级政府习惯性地采用行政推动机制去开展此项工作，现有文献主要关注港澳青创政策供给状况、港澳青年在大湾区内地城市发展的挑战及其心理融合情况，鲜少探究行政推动机制的运作逻辑及其诱发的内在矛盾与缺失。研究发现，各级政府和相关部门主要采取政治号召、高层推动、政策扩散、部门推进、绩效考核的方式，强力推动港澳青年进入大湾区内地城市创新创业。在强大的政治势能传导下，这种行政推动机制虽然在短期内取得了一定成效，但长远而言面临着“政策执行内卷化”的隐忧。为此，政府需要对行政推动机制进行政策审思， 在做好阶段性角色调适的同时，注重发挥市场驱动机制和社会参与机制的作用，切实推动港澳青年融入大湾区内地发展。
［关键词］港澳青年；融入发展；行政推动机制；政策执行；创新创业
一、问题的提出与文献综述
（一）研究背景与问题的提出
近年来，为支持港澳融入国家发展大局，中央高度重视港澳青年工作，出台了诸多重要政策文件。尤其是《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）专门提出：“在大湾区为青年人提供创业、就业、实习和志愿工作等机会，推动青年人交往交流、交心交融，支持港澳青年融入国家，参与国家建设……完善有利于港澳居民特别是内地学校毕业的港澳学生在珠三角九市就业生活的政策措施，扩宽港澳居民就业创业空间”。在此背景下，粤港澳政府纷纷响应，出台吸引港澳青年融入大湾区内地城市发展的多项举措，并创办12个港澳青年创新创业省级基地；珠三角九市政府也竞相出台一系列创业和就业优惠政策，提供在大湾区内地城市创业就业的福利保障，筹建各类创业孵化基地，举办青年人才交流活动等，力图吸纳更多的港澳青年进入大湾区内地城市发展。据统计，截至2020年底，港澳青年创新创业基地共孵化港澳项目698个，带动就业人数8800多人，吸纳港澳青年超1000人。应该说，在诸多的政策利好和政府的强力推动下，港澳青年融入大湾区内地城市发展的工作初见成效，成绩值得肯定。不过，从相关报道来看，港澳青年虽然对大湾区发展前景态度乐观，却对前往大湾区内地城市就业和生活兴趣不高，真正前往大湾区内地城市发展的港澳青年数量并未有大幅度提升。同时，从我们的实地调研情况来看，各级政府围绕港澳青年融入大湾区内地城市发展的政策目标，采用自上而下的行政推动机制的确做了大量工作。但问题是，强力的行政推动是否能收到预期的成效？在推进港澳青年融入大湾区内地城市发展的工作实践中，政府的这套行政推动机制是如何运作的？它是否存在一些内在的矛盾与缺失？我们又当如何看待和审视这些问题，并提出一些策略性建议？本文将以港澳青年创新创业基地建设为例，就此进行抛砖引玉的探讨。
（二）文献综述
自粤港澳大湾区建设这一重大国家战略实施以来，学界针对港澳青年融入大湾区内地城市发展的相关问题进行了较为充分的研究，主要聚焦以下四个方面：
一是港澳青年创业就业政策的类型学分析和文本研究。陈轴和吴伟东将广州、深圳和珠海三地支持港澳青年跨境就业创业的政策分为奖励型政策、发展型政策和保障型政策，通过政策文本分析发现三地相关政策存在较高的趋同性，即在保持与中央政府一致的政策目标基础上，突出创业和就业的政策内容，采用资金资助为主的政策工具。杨爱平等借助政策工具理论对地方政府出台的港澳青年文创政策进行了专门分析，提出应该综合运用供给型、环境型和需求型政策工具，打造具有人性化服务的创业就业软环境，以实现港澳青年文创支持政策的动态调整和优化。
二是关注港澳青年创业就业政策存在的机制性问题。方木欢认为港澳青年在创业发展过程中遇到制度性壁垒、不健全的保障机制、政府与市场分工不明确、政府间协调合作不充分、信息不对称以及政策落实情况不一致等问题，需要从制度机制上寻找解决方案，既要发挥政府引导作用，也要重视市场在资源配置中的基础性作用，协调好政府、社会、企业多方力量的关系。
三是探讨港澳青年融入大湾区内地发展的诉求及其面临的挑战。曹旭东和徐英注意到港澳居民在内地发展期间，在社会经济、教育文化、日常生活和政治参与四大领域既受到一些优待，同时也受到一些限制，这种差别化待遇需要以区域政治取代身份政治为原则，遵循“先技术、后政治”的顺序，循序渐进地加以解决。谢宝剑和胡洁怡针对港澳青年融入大湾区发展过程中面临的文化差异、薪酬和社会保障差异、能力与需求的匹配差异、营商环境与公共治理环境差异等挑战，提出加强粤港澳三地青年发展政策协同和充分发挥行业团体、企业以及高校的作用。林至颖指出在鼓励香港青年抓住大湾区的创业新机遇时，政府需要加强与商会、非政府组织等社会团体的合作， 提供相应的优惠政策和咨询服务，为青年人在大湾区内地城市的住房、出行、医疗、就业、社保和税务等方面提供配套措施。
四是港澳青年“北上发展”中的心理融合及其政策调适研究。傅承哲等基于香港社会动态追踪（HKPSSD）调查数据实证研究港澳青年政策对于香港青年国家认同的效应问题，发现内地发展交流有助于提升香港青年的国家认同感，心理融合在港澳青年创业就业政策效应中占据着重要的中介地位，未来在制定相关政策时要注意“精准吸纳”问题。在此基础上，他们从行为公共管理视角出发，进一步研究港澳青年跨境公共政策的独特认知机制对其心理融合的影响，提出了政策合法性与有效性评价对港澳青年的心理融合有较大影响，政策感知评价需要政府在投放政策资源时做到有所侧重，避免“一刀切”的做法。
综合来看，现有研究从多学科、多视角进行了较为深入的探讨。有些考察了港澳青年创新创业政策工具及其类型，有些关注到港澳青年创业就业政策执行过程中存在的问题，有些探讨了港澳青年创业就业的实际诉求及其面临的挑战，有些从微观层面研究如何让港澳青年创新创业政策更好地发挥心理融合的中介作用，这些都为学界的进一步研究奠定了坚实基础。但有几点值得注意：一是大部分学者都是从客体的角度描述港澳青年在就业创业过程中的需求与诉求，尚未从供给方的视角探究政府在促进港澳青年融入大湾区内地城市发展的过程中是如何开展工作的，即行政推动机制具体是如何运行的；二是现有文献虽关注到港澳青年面临的制度性壁垒和环境差异问题，但对行政推动机制运行中孳生的各种矛盾和缺失剖析得不够全面；三是在应对措施方面，部分学者只是提出了重视政府引导和市场配置资源基础性作用相结合的应然式建议，未能深入反思行政推动机制所诱发的政策执行内卷化困境，进而提出促进港澳青年跨境流动的市场驱动机制的策略建议。为此，下文将从供给侧角度探究行政推动机制的运作逻辑及其内在的矛盾与缺失，并就此提出相应政策思考。
二、行政推动：港澳青年融入大湾区内地城市发展的工作机制
行政推动机制是我国国家治理的一种重要工作机制，它是相对于党委领导机制、社会协同机制、公众参与机制和市场驱动机制而言的。就学术话语来看，行政推动机制虽不是一个约定俗成的主流概念，但学界常用的“压力型体制”“行政发包制”“运动式治理”等，倒也从不同角度和侧面揭示了行政推动机制的某些共性特质，比如：政治响应、目标任务、绩效考核、部门推进等。在官方的话语体系中，行政推动机制一般又称为政府负责机制，是指政府作为公共事务治理的主导者，习惯于依赖层级节制的行政体系和压力传导机制，通过定目标、出政策、批项目、给资金、抓落实、严考核等方式，自上而下去推动公共事务治理的一套工作机制。结合近年来粤港澳大湾区建设的政策场域，本文认为，港澳青年融入大湾区内地城市发展的行政推动机制是指：各级党委和政府肩负着推动港澳青年融入大湾区内地城市发展的历史责任，扮演了主导者角色，力图通过政治号召、高层推动、政策扩散、部门推进、绩效考核等多种手段和方式，自上而下动员各方面行政资源与力量，强力吸纳港澳青年融入大湾区内地城市发展的组织化行动。为此，我们提出了港澳青年融入大湾区内地城市发展的行政推动机制的分析框架（见图1），并结合相关资料加以诠释。
（一）政治号召
党的十九大以来，中央发出政治号召，希望通过推动港澳青年融入大湾区内地城市发展以更好实现“人心回归”。一方面，习近平总书记多次就港澳青年融入内地发展问题发表重要讲话。比如，党的十九大报告中提出：“全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施”。又如，在会见港澳各界庆祝改革开放40周年访京团时， 习近平总书记提出“广大港澳青年不仅是香港、澳门的希望和未来，也是建设国家的新鲜血液…… 要为港澳青年发展多搭台、多搭梯，帮助青年解决在学业、就业、创业等方面遇到的实际困难和问题”。再如，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上指出：“要充分运用粤港澳重大合作平台，吸引更多港澳青少年来内地学习、就业、生活，促进粤港澳青少年广泛交往、全面交流、深度交融，增强对祖国的向心力”。另一方面，中央加强顶层设计，出台多份政策文件，从战略上为港澳青年融入大湾区内地城市发展谋篇布局。一是2017年4月13日出台的《中长期青年发展规划（2016—2025年）》，要求“搭建港澳台青年来内地创新创业平台，为港澳台青年就业创业提供便利服务。”二是2019年2月18日发布的《规划纲要》，从教育、就业创业、社会保障等多方面出台支持港澳青年融入大湾区内地城市发展的利好政策。
（二）高层推动
高层推动是指在政治号召下，中央高层官员和地方行政首长通过成立领导小组、开展互访交流、签署合作协议的方式，统筹推进大湾区港澳青年发展工作，目的在于统一各级领导干部及相关职能部门的思想认识，向下级政府传递和释放务必重视港澳青年工作的信号，保证上下协调联动。一是设立中央和地方层面的领导小组，推动港澳青年融入大湾区内地城市发展工作。2018年8月15日，中央层面率先成立“粤港澳大湾区建设领导小组”，由中共中央政治局常委、国务院副总理韩正担任组长，广东省委书记和国家发改委主任担任副组长，小组成员包括广东省省长、香港特区行政长官、澳门特区行政长官、国务院港澳办主任、香港中联办主任、澳门中联办主任以及国家相关部委主要负责人。2021年4月，粤港澳大湾区建设领导小组组长韩正副总理在广东调研期间， 专程走访粤港澳大湾区（广东）创新创业孵化基地，考察广州市天河区港澳青年之家，与港澳青年交流座谈，希望港澳青年结合自身经历和所见所闻积极宣传包括大湾区在内的祖国内地的真实情况，要求有关方面帮助解决港澳青年发展遇到的实际困难。在中央的示范带动下，粤港澳三地政府也相继成立领导小组，由主要官员担纲推动港澳青年发展工作。2018年11月，澳门特区政府首先设立由行政长官担任主席的“建设粤港澳大湾区工作委员会”，并下设创新、科技及智慧城市发展专责组，鼓励澳门青年到大湾区内地城市创业和学习。2019年2月，广东省成立“推进粤港澳大湾区建设领导小组”，由广东省委书记李希任组长、省长马兴瑞任常务副组长，并于同年7月印发《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020年）》，就“加强粤港澳青少年交流、便利港澳居民就业创业、打造港澳青年创新创业基地”等重点任务进行计划制定和责任分工。2020年11 月，香港特区政府成立“粤港澳大湾区发展办公室”，加强与中央、内地省市以及澳门特区政府的紧密联系，宣传大湾区建设为香港企业和人才带来的机遇，使相关措施更切合业界需要。与此相适应，大湾区内地九市也组建“推进粤港澳大湾区建设领导小组”，由党政一把手挂帅担任组长，更好推进包括港澳青年发展在内的大湾区建设各项工作。
二是粤港澳三地行政首长互访交流港澳青年融合发展问题。广东省省长与港澳特区行政长官亲自带队互访考察，就贯彻落实习近平总书记关于粤港澳大湾区建设重要指示精神，推动港澳青年在大湾区内地生活和工作等方面的举措与问题进行深入交流。它有助于统一三地行政首长对于港澳青年工作的认识，获得三地政府的政策执行者对港澳青年政策的认同与支持。
三是通过粤港、粤澳合作联席会议机制推进港澳青年发展工作。比如，2019年5月17日，在粤港合作联席会议第二十一次会议上，举行了粤港青年创新创业基地授牌仪式，由时任广东省省长马兴瑞和香港特区行政长官林郑月娥向10家“粤港青年创新创业基地”授牌。在粤港合作联席会议第二十二次会议上，香港特区政府提出“将采取多项便利措施，促进粤港居民跨境往来”。在时任广东省省长马兴瑞、澳门特区行政长官贺一诚的共同见证下，2021年的粤澳合作联席会议签署了“粤港澳大湾区大学生就业实习双选会”项目合作框架协议，有力推动了粤港澳之间的人才交流与合作，在大湾区内地九市营造了支持港澳青年工作的良好氛围。
（三）政策扩散
公共政策扩散是指一项政策创新从一个政府层级、部门或地区传播到另一个政府层级、部门或地区的过程，存在水平扩散、垂直扩散和官员异地交流任职三种路径［14］。显而易见，港澳青年政策是在“自上而下的行政推动”下垂直扩散的，即作为一个高于所有主体的外在压力源，中央政府以政策规划的形式要求粤港澳大湾区各级政府为港澳青年拓展就业创业空间，推进港澳青创基地建设；出台配套政策措施，鼓励港澳青年在大湾区内地城市就业和创业。
一是以“1+12+N”的形式打造了一批港澳青创基地。根据《规划纲要》提出的“积极推进港澳青年创业就业基地建设”要求，广东省人民政府印发《关于加强港澳青年创新创业基地建设实施方案的通知》，而后珠三角九市根据实施方案制定支持港澳青年创新创业的具体实施办法。在此基础上，根据港澳青年创新创业平台载体“1+12+N”布局，广东省以粤港澳大湾区（广东）创新创业孵化基地为龙头，在珠三角九市建立起了12个骨干基地，N个特色基地。目前，广州市已经建成以广州南沙“创汇谷”、广州粤港澳（国际）青年创新工场、广州天河港澳青年之家为代表的32家港澳台青创基地，深圳的前海深港青年梦工厂和深港青年创新创业之家、珠海的横琴—澳门青年创业谷，也凭借区位优势和优惠政策吸引众多港澳青年前往，大湾区内地其他城市也纷纷成立自己的骨干基地和若干特色基地。
二是出台支持港澳青年进入大湾区内地城市就业创业的系列政策措施。众所周知，2019年2月18日出台的《规划纲要》是指导粤港澳大湾区合作发展的纲领性文件。此后，据公开数据分析显示，自2019年2月至2021年4月，中央和地方各级政府已陆续出台231部涉粤港澳大湾区相关政策文件，初步构建起推动粤港澳大湾区高效、快速发展的完备政策体系。在231部相关政策文件中，包括19部国务院层面发布的政策文件、36部国务院部门发布的政策文件、66部省级层面发布的政策文件、110部珠三角九市政府发布的政策文件。其中，排在前三位的关注领域是就业创业、财税支持、科技创新，分别占比23%、13%、11%。“港澳青年”成为231部政策文件出现频次最高的词 汇，共出现2810次。近年来，粤港合作联席会议与粤澳合作联席会议都将“鼓励和支持港澳居民来粤创业就业和交流，优化港澳青年在粤工作和生活环境”作为政策重点，要求珠三角九市政府组织实施；珠三角九市则依托港澳青创基地，围绕资金支持、人才发展和公共服务三方面制定配套政策，为港澳青年跨境交流、实习、创业、就业和生活打造便利环境。
（四）部门推进
推进港澳青年融入国家发展大局和大湾区内地发展是一项长期又复杂的工作，需协调和集中人力、财力、物力等各方面资源，要有专门部门乃至多个部门共建共治。目前来看，主要由统战、团委、人社、大湾区办、港澳办等部门作为上级主管部门负责统筹指导，财政、科技、金融等部门配合落实。在具体实践中，不同部门负责下的港澳青年工作呈现出不同的模式和风格。统战部门遵循“画好最大同心圆”的工作思路，团结港澳青年和海外华裔的力量，一般采取市场化运营方式， 在给予场地支持和政策红利的基础上将港澳青创基地交给市场方运营。如梦映名创港澳创客基地和粤港澳青创湾均是由G市H区统战部牵头，前者由名创优品有限公司与梦映动漫投资运作，后者由粤港澳三地九个股东联合发起，两者均采用商业化运作模式，自负盈亏。团委负责下的港澳青创基地更具有“政府主导”色彩。如创汇谷由G市N区团委管理和考核，在团区委下属的民办非企业单位——粤港澳中心的运营策划下，利用“港澳青创30条”吸引港澳青年来N区创新创业和就业。广东省人力资源与社会保障厅管理下的粤港澳大湾区（广东）创新创业孵化基地则呈现出典型的“人社”特色，即港澳创业项目进驻基地的一个前提是要买社保，以创业吸引一部分就业。大湾区办主要负责贯彻落实上级政府关于粤港澳大湾区建设的决策部署，统筹推进《规划纲要》涉及港澳青年工作任务的总体谋划、协调与推进。比如2021年3月广东省大湾区办联合广东省人社厅发布《港澳青年创新创业基地导览》，统筹设计港澳青年创新创业平台。港澳办负责贯彻执行“一国两制”方针和中央治理港澳的政策，协同有关部门和地方推进与港澳青年发展领域的交流与合作。
（五）绩效考核
行政推动机制的末端环节，是建立一套绩效考核标准，对照最初设立的目标体系，对各个部门负责管理的港澳青创基地运行状况和港澳青年工作进行结果导向的政绩考核。通过对比广东省出台的《关于推动港澳青年创新创业基地高质量发展实施意见》、广州市印发的《广州市港澳台青年创新创业示范基地考核表》、深圳市发布的《关于开展2021年度深圳市创业孵化基地申报和认定工作的通知》和珠海市颁布的《珠海市级创业孵化基地认定和管理办法》四份文件可以发现（如表1所示），相关部门在对港澳青创基地进行考核时，大都采取定量和定性考核相结合的方式，围绕“运营基础、优惠政策与服务、场地空间、服务团队、交流活动、港澳入驻项目”六个部分，分别设置具体的考察指标；一些城市还为六大部分设置不同的权重，并赋值每一项具体指标。省市政府构建目标导向和结果导向的绩效考核机制，目的是加强对港澳青创基地的规范化管理，做到赏罚分明。
三、行政推动机制存在的矛盾与悖论
客观来说，由于“一国两制”的制度环境硬约束，从中央到粤港澳三地再到珠三角九市政府， 都采用自上而下的行政推动机制吸纳港澳青年融入大湾区内地城市发展，有其必然性和必要性。同时，政府通过行政力量开展港澳青年工作，确实取得了一定成效。但从现实情况看，行政推动的工作机制也存在一些内在矛盾和悖论，主要表现在以下方面。
（一）多部门主管与同质竞争的矛盾
自《规划纲要》颁布实施以来，大湾区内地城市尤其是广州、深圳、珠海等城市兴起了港澳青年创新创业基地建设的热潮，几年时间已孵化建设成各级各类双创基地近50家。但值得关注的一个问题是，这些港澳青创基地不仅级别不同，而且归口管理的部门也不一样。从级别上看，有的是省级，有的是市级，还有的是区级；在归口管理上，有的由统战部门主管，有的由团委主管。这种分级分部门规管的体制机制，无形中带来了资源争夺和利益博弈的问题。为此，广东省人力资源和社会保障厅力图通过共建方式加强统筹协调，构建“1+12+N”新格局，建设粤港澳大湾区（广东） 创新创业孵化基地，打造具有人社特色的国家级、国际化、示范性的港澳青年创新创业基地龙头标杆。如此一来，港澳青年创新创业基地实际就形成了国家级、省级、市级、区级四级体系，人社、统战、团委等多部门主管的管理体制。
就理想状态而言，这种多部门分级主管的体制应该有利于发挥各自优势，发展出不同特色的港澳青年创新创业基地。但从实际效果看，这些“双创”基地大多陷入了同质竞争的境地。出于尽快出效果的政绩考虑，它们相互之间往往竞相模仿，争相出台优惠政策以吸引更多的港澳青年或企业参与“双创”。更为极端的情况是，受新冠肺炎疫情防控的影响，港澳尤其是香港青年难以跨境进入大湾区内地城市发展，由此导致吸纳对象的资源稀缺现象，而一些“双创”基地出于绩效考核的压力，一时间上演了“抢人大战”的怪现象。其结果，必然使港澳青年“双创”基地难以发挥出“1+1>2”的规模效应。调研中某港澳青创基地的工作人员曾吐槽说：“2019年出台的实施方案虽然为各个基地指明了努力方向，但各个区的创新创业基地的实际行动不一致。为了达到各自的考核标准，这里的基地给港澳青年 20 万，那里的给30万，似乎出现了一种“抢人”的局面，港澳青年也会觉得怎么各个地方不一样。”（访谈资料CLZ20210121）
（二）国民待遇优次有别的悖论
当前，港澳居民在内地受到的待遇是差别化的，既有一些特别的优待，又有某些方面的限制，实际上出现了“超国民待遇”与“次国民待遇”的悖论。一方面，为了更好地吸引港澳青年融入国家发展大局，相关部门在同等条件下给予港澳青年高于内地居民的待遇。比如，港澳青年在实习、就业和创业等方面享有较大力度的资金支持和全方位的配套服务；在纳税上，符合要求的港澳居民不仅可以避免被双重征税，而且在个人所得税免税条件、财产转让收入征税、股息收入等方面享有优惠；在高等教育上，根据教育部相关规定，2020年有122所内地高等院校依据香港中学文凭考试成绩免试择优录取香港学生，2021年将有98所内地高校向澳门学生提供1215个保送名额。在一次实地调研中，G市N区某“双创”基地负责人向我们介绍了该区的港澳青年“双创”政策：
“目前整个园区对港澳初创企业实行三年免租期，食住行方面园区内部一些合作单位也会给他们提供一些优惠，同时N区的港澳青年政策覆盖领域非常全面，港澳青年在N区的学习、实习、就业、创业、置业、生活等方面都有补助和奖励资金。”（访谈资料SXJ20210121）
另一方面，与内地不同地区之间的劳动力社会流动不同，港澳青年进入大湾区内地城市发展属于跨境社会流动，由于港澳与内地之间在学历、职业资格证书等资质方面大都不是互认的，因此， 相互间的制度壁垒使得港澳青年在内地发展时存在“大门开了，小门开不了”的困惑，面临不少国民待遇难以实现的问题。比如，在住房上，除了共有产权政策以外，港澳青年不能贷款买房；在交通上，港澳单牌车不能进入内地，港澳居民来往两地时间成本高；在福利保障上，港澳与内地之间的福利保障项目不互通，港澳青年在内地也无法线上办理社保业务；在金融上，由于三地之间的信息系统不互通，港澳青年很难在内地银行开户和贷款。这就导致港澳青年虽然会被优惠政策吸引到内地，但由于落地流程体验不畅，很多港澳青年只是短暂停留。一位受访的澳门青年表示：
“G市政府虽然也做了大量的工作，但它们不大知道我们的真实需求。港澳企业来到大湾区内地城市发展过程中有一个坎，我打个比方，有个在澳门排第一的网络安全工程公司，他们被卡住是因为他们在内地没有Reference（参考），这就没有办法接单。这个暂时来说是没有办法解决的， 就是澳门香港做得多牛，来到内地根本就没有办法接到单，所以现在很多初创企业真的很难在这边落户。”（访谈资料ZWA20210126）
（三）主管与业务部门的执行偏好影响政策变现效能
一项政策在具体执行中往往需要跨部门协作，才能实现良性的政策变现。港澳青年政策在执行过程中，牵涉主管部门的支持与业务部门的配合，因而也需要跨部门协作。如前所述，出于政绩考核的需要，人社、统战、团委等主管部门之间虽有一定竞争，但基于支持港澳青年融入国家发展大局和大湾区发展的政治考量，这些主管部门容易达成共识，对港澳青年“双创”基地的扶持政策持大力支持和配合的态度。可是，财政、科技等具体业务部门出于规范管理和专业管理的考虑，可能对港澳青年的相关优惠政策持保留意见，甚至有质疑的声音。比如，财政局更多关注港澳青年的经济贡献，不大愿意将资金口向创收不显著的港澳初创企业开放；科技局设定的科技项目立项门槛较高，而不少以港澳青年或企业身份申报的科技项目却难以达标。诚如G市某港澳青年“双创”基地一位受访人员所言：
“目前做港澳青年项目申报，上面一些领导认为港澳青年政策奖励金额太高、交的材料太少， 财政资金会有风险。当我们帮港澳青年申请市科技局的资金时，会被科技局质疑公允性，科技局觉得这些项目的科技含量一般，研发团队也不完善，明明不是高科技项目为什么要将门槛放低，他们就会考虑这个钱给得值不值。”（访谈资料CLZ20210121）
另一种情况是，人大代表作为民众利益的代言人，认为港澳青年创新创业的部分优惠政策有政策歧视的嫌疑，容易引发内地青年的不满情绪，需要加以修正或谨慎执行。由此来看，在港澳青年“双创”基地政策执行上，主管部门与业务部门在政策执行上的偏好，势必会影响到港澳青年“双创”政策的变现效果，或者影响到政策执行的整体效能。
（四）结果考核与政策初衷的偏离
为调动各级各地政府推动港澳青年“双创”基地建设的积极性，广东省和珠三角多个城市政府构建了结果导向的绩效考核机制，这也是政府开展其他工作的不二法门。但是，就如同其他领域凸显的问题一样，港澳青年“双创”基地政策在实际执行中也不可避免地出现了形式主义和资源浪费现象，一定程度上偏离了“支持港澳青年融入国家发展大局和大湾区内地发展”的政策初衷。一方面，在新型压力型体制下，来自高位推动的政治压力是刚性的、必须完成的任务，为此，在政绩考核的压力下，地方政府纷纷掀起港澳青年“双创”基地建设热潮，在没有数量规模约束的背景下，各类举着港澳青年牌的“双创”基地遍地开花，短短两年多时间就有近50家，出现了供给饱和甚至供给过剩问题，很多基地门庭冷落，少见港澳青年创业就业者身影。另一方面，目前在这套以结果为导向的绩效考核制度指导下，上级主管单位和部门着重关注诸如吸引港澳青年及其项目的数量、举办培训交流活动的次数、基地面积与服务人数等定量指标的完成情况，对于吸纳质量和吸纳效果考核不够，很多平台或项目港澳元素不突出，尤其是落实到对港澳普通青年的吸纳方面更显不足。某港澳青创基地负责人无奈地表示：
“上级在考察我们的时候是根据考核表来给我们打分的，他们关心的是结果，至于举办活动的质量，平时的活跃度等过程方面的因素他们不怎么在意。当时我们想要申报省级创新创业示范基地，里面有一条规定是面积要达到 500平方米，因为我们当时的面积是447平方米，虽然我们各项指标都达到了，而且比其他基地都活跃得多，但是没有达到 500平方米的指标就是不行，干得再好也没用。”（访谈资料 LT20210126）
四、研究结结论与政策思考
（一）研究结论
港澳青年是助力粤港澳大湾区建设、推动港澳更好融入国家发展大局的重要力量。自粤港澳大湾区建设这一重大国家战略实施以来，在强大的政治势能层层传导下，各级和各有关部门政府习惯性地采用行政推动机制来开展港澳青年融入大湾区内地城市发展工作。本文以各级各类港澳青年创新创业基地建设为例，在实地访谈调研的基础上，对行政推动机制的五大行动环节，即：政治号召、高层推动、政策扩散、部门推进和绩效考核进行了具体分析。就现实而言，采用行政推动的工作机制推动港澳青年融入大湾区内地城市发展，取得了一定的阶段性成效，成绩值得肯定。但正如上文所分析的，这种行政推动的工作机制也不可避免地存在一些内在的矛盾和悖论，如多部门主管与同质竞争、国民待遇优次有别、主管与业务部门的执行偏好影响政策变现效能、结果考核与政策初衷的偏离等。这说明，各有关方面对港澳青年融入大湾区内地城市发展的行政推动机制，务必保持辩证、客观的认识。
更为重要的是，各级政府和相关部门还应意识到：行政推动的工作机制本身就是体制惯性使然，随着时间的推移更容易形成路径依赖，如若长期采用行政推动机制来吸纳港澳青年进入大湾区内地城市发展，很有可能诱发“政策执行内卷化”问题。一方面，进入大湾区内地城市发展的港澳青年呈现一种“没有发展的增长状态”。以G市N区的港澳青年创新创业政策执行为例，2020年该区各类青创基地引进港澳青年团队30多个，新增成功申领港澳台居民居住证的港澳青年279名，但其中大部分都是有内地生活背景的港澳籍青年，真正土生土长的港澳青年不多。另一方面，政府的各种投入呈现出“边际收益递减”的现象。当前，政府集中了不少人力、物力、财力、政策等各种资源，投入到港澳“双创”基地建设，目的是把这些基地培育成港澳青年投身大湾区内地城市发展的重要载体和桥梁。但现实的境况却不太乐观，大部分基地门可罗雀，少见港澳青年进驻工作的身影。当然，这有新冠肺炎疫情防控的客观影响，但与港澳青年“双创”基地的供给过剩也有很大关系。
（二）政策思考
那么，在推动港澳青年融入大湾区内地城市发展过程中，如何尽量消减行政推动机制带来的内在矛盾与缺失？尤其是如何避免“政策执行内卷化”问题的出现？我们认为，对这个问题的政策审思，实际上涉及如何理性审视港澳青年的跨境社会流动问题。众所周知，青年群体的社会流动本质上是一种个体决策行为，是基于成本与收益的资源配置方式。由于不同地区之间以及不同个体之间存在差异，在流动的过程中个体会出现各种不适应的问题，但当社会流动能够带来社会价值诸如地位、声望、财富等的提升，理性的个体会选择去往更有利于自身发展的地方，进而选择落地生根。客观来看，港澳青年融入大湾区内地城市发展也是市场经济条件下的社会流动现象，只不过带有“一国两制”下的“跨境”特质而已。一方面，在“一国两制”的制度约束下，港澳青年跨境流动面临一些制度障碍，的确需要政府的适度介入和行政推动，营造一个良好的环境，吸引港澳青年到大湾区内地城市创新创业乃至就业。但另一方面，即使是“跨境”社会流动也是要遵循市场规律即价格机制的调节作用。非常现实的问题是，港澳青年进入大湾区内地城市发展不仅需要离开家庭和熟悉的朋友圈，还要克服制度和环境差异带来的各种问题，在这种情况下，经济收入是根本驱动力。但对比粤港澳大湾区11个城市平均薪酬可看出，现阶段港澳的平均收入水平要远高于大湾区内地城市，因此，城市收入上的较大落差，决定了港澳青年在目前阶段不太可能成规模进入大湾区内地城市发展。
基于上述的政策审思，我们提出完善行政推动机制的总体建议是：需要冷静看待港澳青年融入大湾区内地城市发展问题，不能急于求成而惯用行政推动机制，应当同时发挥市场驱动机制的作用，实现行政推动、市场主导和社会参与相结合。
首先，政府需要做好阶段性角色调整与职责安排，明确不同阶段港澳青年工作的重点和方向。在工作起步阶段，政府可以充当“划桨人”角色，就港澳青年“双创”基地建设、政策支撑体系、交流融合机制、基本公共服务、社会保障等问题出台统一的规划和指引，合理划分各级政府及相关部门在港澳青年工作中的不同职责，确保上下统一思想认识，互相协调配合；在工作步入正轨之后，政府应当由“划桨人”转变为“掌舵人”角色，就港澳青年融入大湾区内地城市发展过程中出现的规则对接、资质互认、差别化待遇等利益冲突和纠纷问题进行制度创新，打破限制。
其次，推广港澳青创基地商业化运营模式，借用市场的力量驱动港澳青年进入大湾区内地城市就业创业。目前港澳青创基地的运营机构大多为企事业单位、社会团体或民办非企业单位，它们虽然为港澳创业青年提供“一站式”政务办理、商事业务代理、政策咨询和申报等基本服务，但由于这些机构的业务范畴和业务能力与港澳青年的创业需求不匹配，无法在链接商业资源、提供创业培训、指导运作模式等方面给予港澳青年很好的帮助。因此，需要对港澳青创基地进行商业定位，明确其是为哪些创业领域的港澳青年服务的，并将该基地交给此领域的专业化平台运营。例如，可以成立一个专门做跨境电商的企业孵化基地并将其交给电商企业来管理，传授港澳青年创新创业知识和技巧。如此，港澳青年不仅可以在专业人士的指导和帮助下开启自己的创业路，找到志同道合的创业伙伴，还可以借助平台了解相关市场、对接项目资源，进行产品展示交流和促进创业成果转化。
第三，鼓励发展跨境商会组织，提供创业咨询服务。跨国公司到境外发展需要生产者服务公司做前期的市场调研和提供后期的生产性服务，粤港澳大湾区“一国两制三关区”的独特制度环境， 决定了港澳青年在大湾区内地城市创业就业必须克服法律、税务、人员管理等制度差异。目前市场上已有不少专业人士看准了在大湾区营商的港澳青年或外国人有新增趋势，为他们提供相关服务， 如会计师事务所可以找出对创业者最佳的税务安排，人力资源公司能够帮助他们招聘到合适的员工，律师事务所可以提醒港澳创业青年法律法规上的注意事项。故此，应大力发展跨境商会组织，鼓励和促进它们积极发挥作用，帮助港澳青年有效解决困难。
参考文献：略
本文来自《青年探索》
2022年02期
P100-112
END
图文 / 李 洋
编辑 / 肖 彬、郑 航
初审 / 吴 瑾
终审 / 谢素军、罗飞宁
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