南通中院裁判：未履行立案、集体讨论的行政处罚程序违法——某纺织公司诉某城管局行政处罚案

【裁判要旨】

立案是行政处罚的必经程序，是一系列行政处罚程序的起点，除适用简易程序外，立案程序必不可少。集体讨论是《行政处罚法》规定的对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚必须履行的法定程序，旨在保证依法实施行政处罚。行政机关对履行立案和集体讨论程序负有证明责任，行政机关未在法定期限内提供证据或者未提供有效证据证明其已履行上述程序，视为程序违法。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）苏 06 行终 666 号

上诉人（原审原告）南通某纺织有限公司。

被上诉人（原审被告）南通市某城市管理综合行政执法局。

上诉人南通某纺织有限公司 (以下简称某纺织公司) 因行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏 0691 行初 205 号行政判决，向本院提起上诉。本院于 2020 年 11 月 16 日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院经审理查明，某纺织公司法定代表人朱某与该公司实际经营人朱某某系父子关系。2015 年年底，某纺织公司实际经营人朱某某与南通市某金属制品有限公司（以下简称金属制品公司）法定代表人管某某达成口头协议，约定由某纺织公司租赁金属制品公司土地。此后，某纺织公司实际使用该租赁土地，并在未取得建设工程规划许可证的情况下将原有部分房屋推倒重建，新建框架混凝土结构三层楼房。

2019 年 7 月 2 日，群众举报某纺织公司存在违法建设，次日，市城管局立案查处。7 月 3 日，市城管局开发区执法人员对违法建设现场拍照取证，并对金属制品公司法定代表人管某某进行调查询问。随后，开发区综合执法局委托南通市测绘院有限公司对某纺织公司新建的一幢房屋进行面积测量。期间，开发区综合执法局函询市资源规划局开发区分局对上述违法建设的界定。8 月 22 日，市资源规划局开发区分局作出复函，认为金属制品公司厂区内 3627.55 平方米建筑未在开发区分局办理相关规划许可，应属违法建设。9 月 3 日，南通市测绘院有限公司出具《技术报告》，案涉建筑面积勘测结果为 3337.31 平方米。9 月 10 日，市城管局开发区执法人员对朱某某进行调查询问，其表示该处土地原有厂房，但年久失修，需要翻新，因该土地属于规划空白区，暂时无法办理相关手续，考虑到经营需要，在未拿到正式审批手续的情况下建成了现有房屋，房屋现在由某纺织公司实际使用，其为某纺织公司实际经营人。

2019 年 9 月 16 日，市城管局作出行政处罚告知书，告知案涉违法建设的建筑面积、拟对某纺织公司处罚的事实、理由和依据，以及陈述、申辩和听证的权利，告知书于同日向某纺织公司实际经营人朱某某送达，某纺织公司此后提出书面申辩但未要求听证。市城管局复核后认为申辩不能成立，遂于 9 月 29 日作出通执法罚字[2019] 3039 号行政处罚决定书（以下简称 3039 号处罚决定），认为某纺织公司未取得建设工程规划许可证擅自建造框架混凝土结构的建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定。根据《城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条和第七条之规定，上述违建属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，限某纺织公司在收到决定书之日起十五日内拆除上述违法建筑，合计应拆面积 3337.31 平方米。该处罚决定书于同日向某纺织公司实际经营人朱某某送达。该公司不服，提起诉讼，请求法院撤销 3039 号处罚决定。

一审开庭审理后，市城管局向一审法院提交了案件立案审批表、市政府法制办公室、市城管局、开发区管委会《会议纪要》《行政权力事项委托书》及情况说明供合议庭审查。上述材料表明，市城管局于 2019 年 7 月 3 日决定对本案立案查处；自 2009 年开始，开发区管委会受城管局委托行使开发区区域内城市管理行政处罚权，并由市城管局刻制专用章，作为开发区内行政处罚使用；2018 年 4 月 1 日，市城管局与开发区管委会签订《行政权力事项委托书》，市城管局委托开发区管委会在委托执法事项范围内以委托书名义行使行政处罚等权力。案涉处罚在作出前经过开发区综合执法局集体讨论。

另查，金属制品公司所用土地系出让取得，2005 年领取土地使用权证，证载使用权面积 22516.33 平方米；土地上建筑于 2011 年办理房权证，证载建筑面积 9245.45 平方米。案涉被查处建筑位于城镇规划区。

一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据 2009 年《会议纪要》及 2018 年《行政权力事项委托书》所载内容，开发区管委会受市城管局之委托行使开发区区域内城市管理行政处罚权，开发区管委会所属的开发区综合执法局负责本区域内综合行政执法事务。本案中，案涉建筑在城镇规划区范围内，开发区具体承办，对案件进行调查后由市城管局作出被诉处罚决定并加盖市城管局专用章，所作调查及处罚决定均在相应职权范围内。

根据金属制品公司法定代表人、某纺织公司实际经营人陈述、市自然资源和规划局开发区分局的复函，可以确认案涉三层建筑系某纺织公司在未取得建设工程规划许可证的情况下新建而成。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，某纺织公司新建的三层建筑未办理建设工程规划许可证，亦未取得相应建设工程设计方案审查文件，被诉 3039 号处罚决定认定案涉建筑属违法建设且属于无法采取改正措施消除影响的情形，认定事实清楚，证据充分。

《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。如前所述，案涉违建无法采取改正措施消除对规划实施的影响，市城管局据此作出限期拆除的处罚决定于法不悖。

《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定了当事人的陈述申辩权。第三十三条规定了当事人对重大行政处罚享有的听证权利及听证程序要求。本案中，在作出 3039 号处罚决定前，向某纺织公司告知了陈述、申辩权利，并就拟作出处罚决定的事实、理由、依据向某纺织公司作出了说明，该公司提出申辩后，市城管局经复核认为不能成立，经内部集体讨论后作出案涉处罚，符合法律规定。《江苏省行政程序规定》第六十三条规定，法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。行政机关对行政执法事项的办理期限作出承诺的，应当在承诺期限内办结。第六十五条规定，行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计算在规定的期限内。行政处罚法及城乡规划方面的法律法规并未对违法建设的处罚期限作出具体规定。江苏省住建厅发布的《江苏省城市管理执法规范化建设标准（试行）》规定，适用一般程序处罚的案件应当自立案之日起的 90 日内作出行政决定，案情特别复杂的，经城市管理部门主要负责人批准，可延长一次 30日。一审法院认为，在行政实体法没有相应规定时，确定违法建设行政处罚期限可以参照上述规章规范并结合案件复杂程度等因素综合予以考量。本案中，市城管局于 2019 年 7 月 3 日对某纺织公司违法行为立案查处，期间函询资源规划部门并委托专业机构测绘，于 2019 年 9 月 29 日作出被诉处罚决定在合理期限内。

综上，3039 号处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当。某纺织公司诉请缺乏事实和法律依据，应予驳回。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回某纺织公司的诉讼请求。

某纺织公司不服提起上诉称，被诉处罚决定程序违法，市城管局未能在法定期限提供证据证明案涉处罚决定经过合法的立案以及集体讨论程序。朱某某与某纺织公司之间的关系不符合代收条件，其无权代收行政处罚文书。未获批准的建设行为不能完全归责于某纺织公司，案涉厂房存有严重的安全隐患，某纺织公司使用的是老地基建房，没有改变规划性质，所建建筑不属于违章建筑。请求二审法院撤销一审判决并依法改判。

市城管局辩称，其依法对案涉违法建设立案并调查。该案经开发区综合执法局领导班子成员集体讨论后形成一致意见继而作出处罚决定，并将处罚决定送交某纺织公司的实际经营者。处罚决定认定事实清楚，量罚适当，程序合法。请求二审法院维持一审判决。

经审理查明，本院对一审判决认定关于 “市城管局于 2019 年 7 月 3 日决定对本案立案查处”“案涉处罚在作出前经过开发区综合执法局集体讨论”的事实不予确认。其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案二审的争议焦点为：被诉处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，处罚程序是否合法。

对于处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，综合管某某的调查询问笔录、市自然资源和规划局开发区分局的复函、勘测技术报告、双方提供的现场照片、庭审陈述等可以认定某纺织公司在未办理建设工程规划许可的情况下，未经批准违法建设 3337.31 平方米建筑物，且该违法建筑物无法采取改正措施消除对规划实施的影响这一事实。因此，市城管局作出限期拆除的处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定。

对于处罚程序是否合法的问题，双方主要争议在于立案程序、集体讨论程序。对此，本院认为，《行政处罚法》虽然未对立案作出统一的明确规定，但立案是行政处罚程序的开始，目的是对违法行为进行追究，通过调查取证工作证明违法嫌疑人是否实施了违法行为，对违法者实施处罚。《建设行政处罚程序暂行规定》第七条就明确规定，执法机关对于发现的违法行为，认为应当给予行政处罚的，应当立案，但适用简易程序的除外。立案应当填写立案审批表，附上相关材料，报主管领导批准。《江苏省城市管理执法规范化建设标准（试行）》中也对立案程序作出规定。立案是作出被诉行政处罚的必经程序，故市城管局应当提交相应的立案审批材料以证明立案程序的合法性。集体讨论程序则是《行政处罚法》规定的对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚必须履行的法定程序，是与一般行政处罚相区分的特殊程序，旨在更好的保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。本案中涉及到对某纺织公司 3000 多平方米建筑的处理，对被处罚人权利造成重大影响，理应经过集体讨论程序。市城管局在一二审程序中亦称经过集体讨论，其对此应当提供证据予以证明。

基于以下理由，本院认为案涉处罚程序违法。首先，市城管局未能在法定期限内提供作出被诉处罚决定经过立案程序及集体讨论程序的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当在法定期限内向法院提供作出行政行为的证据，不提供或者无正当理由逾期提供证据，则会导致证据失权，承担“视为没有相应证据” 的后果。本案中，立案审批表以及情况说明均是在一审庭审后才予以提交，远超法定举证期限，且不属于新证据，不应予以采信、确认。其次，一般情况下，行政机关提供行政处罚案件单位负责人讨论记录、会议纪要等书面证据方可对集体讨论程序予以证明。但本案中，市城管局提供的情况说明仅仅是开发区综合执法局自行盖章确认的一份自我陈述，根本不能达到证明案涉处罚经过集体讨论的目的。市城管局在一审庭审中称案涉处罚决定经过集体讨论，将于庭后提供会议记录本，但在一审审理期间直至二审中均未能提供。故根据在案证据不能证明案涉处罚决定在作出前已经负责人集体会议通过。综上，一审法院对市城管局在庭审后提交的立案审批表及情况说明予以采信并据此认定“市城管局于 2019 年 7 月 3 日决定对本案立案查处”“案涉处罚在作出前经过开发区综合执法局集体讨论” 当属认定事实不清。

对于某纺织公司提出的朱某某无权代收相应行政处罚文书的上诉理由。本院认为行政处罚文书依照法律规定应当向当事人送达。一方面，朱某某与某纺织公司的法定代表人朱某系父子关系，根据朱某某和管某某的调查询问笔录可以确认朱某某为某纺织公司的实际经营者；另一方面，某纺织公司在收到处罚告知书后向市城管局书面申辩，收到处罚决定后亦提起相应诉讼，可见其对朱某某代收的相应法律文书内容均已及时知晓。故市城管局向朱某某送达相应文书并未侵犯某纺织公司的合法权利。

综上，市城管局所作处罚决定程序严重违法，应予撤销。一审法院认定事实不清，适用法律错误，所作驳回某纺织公司诉讼请求的判决于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2020）苏 0691 行初 205 号行政判决；

二、撤销南通某市城市管理综合行政执法局作出的通执法罚字 [2019] 3039 号行政处罚决定书。

一、二审案件受理费各 50 元，由南通某市城市管理综合行政执法局负担。

本判决为终审判决。

审判 长   刘海燕

审判 员   刘羽梅

审 判 员  鲍  蕊

二○二一年二月二日 

书 记 员  丁水仙

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条  人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；