于晓伟 ¦ 美国正在酝酿新一轮国防采办改革

目前，美国正在酝酿自戈尼法案施行三十年以来关于国防采办体制的重大改革。2016年，无论是国会的众议院、参议院还是国防部，均在不同场合表达了国防采办改革的意向与改革的方向和重点。

一、美国新一轮采办改革的背景分析

美国军队和国防部在指挥结构、战略决策改革、采办改革方面，有着长久历史。1947年诞生的国家安全法以及后续若干修正法案，逐步树立了国防部长、参谋长联席会议以及国家安全委员会的地位。但是，从历史上看对国防部影响最深远的改革，当属1986年颁布的戈德华特－尼克尔斯法案（简称戈尼法案）。 

《戈尼法案》的全称是《1986年戈德华特－尼克尔斯国防部改组法》（《公法99-433》），图为该法首页（美国国会图片）

戈尼法案的关键内容包括：

——加强了总统－国防部长－战区司令的三级指挥链条；

——夯实了文官治军的基本原则，在法律条文中坚决将参谋长联席会议主席排除在作战指挥链条之外，主要目的是使他对国防部长和总统能够比较超脱的提出客观独立的军事建议；

——同时，从另外一方面加强了参谋长联席会议主席的地位和职权，设立了副主席的职位，以及更加突出战区司令部的核心地位和话语权；

——此外，法案十分注重联合岗位的重要性，尤其对于高级军官，需要其在本军种之外经受很好的锻炼，才能够后续提拔任用。相应地，在国防采办方面，逐渐形成了需求评估、资源配置和采办过程三位一体的采办管理体制，加强了军种联合，强化了联合采办。

美国国防部当前组成机构及层级图（中国航空工业发展研究中心制图）

当然，自戈尼法案实施以来，美国国防采办改革也并没有停止过。比如，20世纪80年代中期建立帕卡德委员会，1994年发布联邦采办简化法，1996年颁发联邦采办改革法，1996年7月发布《防务采办手册》，1996年12月修订国防部5000系列采办文件等等。进入21世纪以来，美军展开了更广泛、更深入的新一轮采办改革，但防务采办改革基本上还是按照20世纪90年代的改革思路进行。为此，美国政府责任监督办公室（GAO）对国防部采办程序的批评不绝于耳。

现在的世界与之前大不相同，冷战以及单一清晰的对手已经成为过去，取而代之的是更加模糊和复杂的国际安全形势。美国基于以上判断，认为现在确实应对戈尼法案重新进行审视和改革，但改革不能违背戈尼法案的根本宗旨和思想精髓。比如：在有些领域，军种和联合力量之间应维持平衡，但目前过多地倾向于联合力量，将军种部长过多地排斥在国防采办决策和预算之外。如何对国防采办体制进行全面彻底的改革，从而适应新的战略时代的需要，已成为美国国防部门关注的重要问题之一。

二、美国国会与国防部对采办改革的方向正趋同一致

美国国会众议院和参议院武装力量委员会正在组织自己的研究团队开展相关研究评估工作。美国国防部也在进行一次全范围、深层次的审视评估，覆盖国防部长办公厅、联合参谋部、作战司令部以及各个军种等，重点在于找出这些部门机构之间存在的冗余、臃肿、低效以及其它需要改进的地方。

1．参议院的采办改革倾向

2016年5月，美国参议院武装力量委员会主席麦凯恩披露《国防授权法案》审定稿相关内容，暗示将改变国防采办架构，国防部武器首席采办官的职责很可能被一分为二。对于这一举措是否将使国防部返回到以前架构中，在美国引起争议——当时各军种处理基本采办项目，国防部长办公室仅限于寻求未来创新。国防部负责采办、技术与后勤的副部长（当前由肯德尔担任）职责将分配给新的负责研究与工程的副部长，或者更名为负责管理与保障的副部长。 然而，参议院武装力量委员会在国会阐释情况时强调，这项举措不针对肯德尔本人，也不是回到戈尼法案和帕卡德委员会建议提出之前。他们不认为这项举措是倒退，而是再平衡，即将国防部创新使命从平凡的管理与保障工作中释放出来，聚焦于提供跨越式技术。负责研究与工程的副部长作为首席创新官将聚焦国防部范围的监督、采办和工业基础政策，监管各军种正在开发的重大武器和国家安全系统，向国防部长提出未来技术发展建议，少量项目和武器系统将由负责运行和管理的助理部长监管。国防部发言人拒绝对此发表评论，因为他们还没看到最终的法案条文。各界分析人士对此展开了针锋相对的讨论，有的认为这是历史的倒退，而有的则认为是进步。

2016年11月30日，美国国会发布了参众两院达成一致版本的《2017财年国防授权法案》摘要。该法案将送交美国总统奥巴马签署。由于奥巴马此前未就法案中的某些内容发出否决该法案的威胁，因此预计他将签署该法案，也即当前的法案铁定会成为正式的《2017财年国防授权法》。法案针对戈尼法案改革（见上图）包括了两点关键内容：一是保留当前的文官治军、参联会主席作为总统和国防部长首要、独立的军事顾问的安排，二是部分反映了参议院的改革要求，将主管采办、技术与后勤（AT&L）的国防部副部长职权分割，将研究与工程职能从该副部长办公室分离，其目的是增进对技术和创新的聚焦，更好地为美军提供优势能力（美国国会图片）

2．众议院的采办改革倾向

2016年3月，美国众议院武装委员会主席在给国会的一封信中，透露了其改革国防采办系统的下一步措施——《采办灵活度法案》，这将是国防采办系统一系列改革措施的开始，这些措施可能会纳入到2017年《国防授权法》中。《采办灵活度法案》草案正在讨论中。 草案提出应在项目采办周期的初期发现问题，并增加军队主管在国防采办流程中的权力。草案将采办分为两类：部件采办与平台采办。大部分的平台采办仍将采用传统流程，而部件采办应逐步移交军队，从而不受繁琐且耗时的需求、采办与预算等流程文件的束缚。在获得新权力后，军队应保证对国防部长、参谋长联席会议主席和国会的信息透明度。由于部件的独立开发需求，国防部长也应为武器系统部件或其他技术和子系统的实验和原型开发制定单独的预算限额。这将使实验可以在大型项目以外进行，使技术在应用之前实现成熟。该法案中军队主管获得采办权力的改变最受争议，国防部长办公室质疑是否应将权力转交军队主管，而支持者认为，军队比国防部文职主管更理解战士的需求。而目前已达成的共识是，赋予军队主管采办需求过程中的权力，而国防部长办公室仍负责实际的采购过程，并给予军队原型开发和产品开发过程中更大的灵活性，但仍受国防部长办公室的监管。

美国国防部从2003年之后开始采取的“规划－计划－预算与执行系统”（PPBE）流程。美国国防装备采办所需资源，包括经费、器材和设施等，都是通过这一过程分配（美国国防采办大学图片）

3．国防部的采办改革倾向

美国国防部长卡特于2016年4月在华盛顿发表演讲，提出修改1986年的戈尼法案。卡特提出，为更好地应对日益复杂的世界，这部承担着国防部组织机构的法律需要升级。卡特认为，在许多情况下，军种独立和联合作战之间的摇摆可能更加剧烈，比如在采办决策和责任中，军种主管不在其中。改革关键的组织架构的时机已经成熟，尽管仍然保留该法案的精神和目的。

卡特阐述了四项改革内容，其中第三项专门阐述国防采办改革。第一是让军种部长更多地介入到采办决策和预算中，这与国会去年通过的法案保持一致，例如在国防采办委员会中为军种部长增设一席，针对转向工程研发阶段开始的里程碑B节点审查评估，赋予军种部长更大的职权。军种部长赋予更大的职权意味着更重的责任以及更强的能力，军种需要锤炼在国防采办方面的本领，而这方面的本领在过去很多年内基本都已经萎缩。

当前美国国防采办程序规定的六种基本采办模式之一“硬件项目采办模式”。按照卡特的设想，军种部长可在项目进入里程碑B决策点（进入图中的“工程与制造研制”阶段）时的审查评估中享有更大职权（中国航空工业发展研究中心制图）

第二是改革采办系统本身官僚机构。这包括评估以及可能减少国防采办委员会的人员数量。目前委员会共有35名成员及顾问。通过减少委员会的人员数量，“久议不决”的官僚现象期望得到改观，委员会能够将更多的精力投入到采办中真正需要解决的问题上。

第三减少采办中繁重的文本文件负担。举个例子，在国防采办里程碑节点决策审查时，目前采办程序需要14份独立的文件递交国防部审查。在科学合理的前提下，减少这些文字工作。对于进展顺利的项目，完全可以将审查权限下放，减少不同层级的重复审查以及缩短审查周期，将新式武器装备迅速送到官兵手中，提升新的作战能力。

当前美国国防采办程序规定的六种基本采办模式之一“硬件项目采办模式”流程及决策点设置和各类关键文件需求（美国国防采办大学图片）

三、未来走向分析

美国在戈尼法案颁布的三十年时间里，成功缔造了国防部主管采办的国防部副部长、军种采办官、项目执行官以及一线项目经理的国防采办队伍，基本适应了军事需求的发展。然而，随着军事需求和军事环境的变化，采办体制的改革也迫在眉睫。六年前，时任国防部采办、技术与后勤副部长卡特启动“更佳购买力”改革，如今已经实施到3.0版本，并取得了有目共睹的成效。但是，本次酝酿的采办改革涉及管理体制，难度超过以往。无论是国防部内部，还是国会与国防部之间，均存在争议与分歧。核心是军种与国防部的采办职权重新定位问题。将部分职权重新赋予军种，目前来看基本趋同一致。但这次赋予军种更大采办职权也不是简单地恢复到戈尼法案以前，估计国防部对军种在采办管理上的监管作用不会受到削弱。

于晓伟先生此前曾为《空天防务观察》撰写6篇专栏文章，如下表：

序号	篇名	发表日期
1		2015年10月26日
2		11月2日
3		11月6日
4		11月9日
5		11月16日
6		12月4日

有兴趣的读者，可点击相关文章的“篇名”阅读原文。

（中国航空工业发展研究中心  于晓伟）

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