案例17 “被股东”怎么办？老工商这样查处虚假材料登记
导读
身份证被冒用，成了“被股东”，看看大咖怎么办案
一、基本案情
2015年7月初，我局收到寄自四川省署名侯某某的女士来函，称其身份证丢失后被冒用，被他人以其为法定代表人和股东注册了济南某商贸有限公司。因侯女士在银行系统工作，不允许经商办企业，其所在单位领导要求其说明情况，侯女士的工作与生活因此而受到了严重影响。因此，侯女士要求登记机关查明事实真相，撤销该公司的设立登记。
我局在核查中发现，该公司提交的住所租赁合同（协议）也涉嫌虚假。同时发现，还有7家公司登记的住所与该公司的登记住所为同一地址，申请设立登记时提交的住所租赁合同（协议）同样涉嫌虚假。立案后查明：涉案8家公司均为代理机构代理注册，8家公司设立登记过程中提交的公司住所租赁合同（协议）均为代理机构为其提供，不但租赁合同（协议）中出租方的印鉴经司法鉴定属伪造，标明的地址也为虚构。其中，两家自然人独资公司的法定代表人及股东的身份证信息是冒用他人的。根据调查结果和利害关系人的请求，我局分别对涉案公司作出撤销设立登记决定和行政处罚决定。案件调查中发现的伪造企业印章行为因已经涉嫌犯罪，我局向公安机关进行了移送，并将移送情况向检查机关进行备案。
二、办案体会与启示
1、回应投诉人诉求应坚持及时、妥善原则。接诉之初，我们考虑到侯女士主要反映的是其身份证被冒用问题，而《中华人民共和国居民身份证法》中对冒用身份证的行为已明确由公安部门管辖。仅凭侯女士的一封来信，工商部门也无法确认登记过程中提交的身份证等材料为虚假材料，是否真的存在身份证被冒用的情形。按照登记机关惯常的认识，涉及股东纠纷的应首先通过民事诉讼确权后依据法院的有效判决或裁定作出相应的行政处理。因此，我们一方面告知侯女士就其身份证被冒用的情形向公安机关报案，另一方面告知其通过民事诉讼解决股东身份确认问题。之后侯女士多次与我们联系，称四川、济南两地的公安机关均不受理其报案。法院也表示无法通过诉讼帮助其解决问题，强烈要求工商部门依据职能进行处理。我局工作人员就相关具体问题与侯女士进行沟通，并对其反映的问题进行反复研究。我局认为：应当先行启动调查，根据进一步了解掌握的情况确定今后的工作方向。如果通过工商执法程序可以解决的问题依法予以解决。如果确属工商执法程序不能解决的问题，再告知侯女士寻求其他途径解决，避免其认为工商部门一味推诿而造成缠诉或产生其他不利影响。
2、违法行为涉嫌犯罪原则应坚守，不容含糊。通过对涉案当事人设立登记过程中提交的公司住所租赁合同（协议）进行司法鉴定，伪造企业印章的事实随之浮出水面。因伪造企业印章行为已经涉嫌构成《中国人民共和国刑法》设定的伪造公司印章罪，我局将该行为向公安机关进行了移送，并向检察机关进行了备案。该系列案件查处过程中，有一当事人因不满对其作出的行政处罚，通过要求听证、向12345市民服务热线、新闻媒体反映等不同的手段多次就工商部门是否对伪造企业印章的行为作出处置提出质询，质疑工商部门纵容代理人涉嫌犯罪的行为，并在我局给予其明确答复后仍不依不饶。因我局依法对该行为进行了移送、备案，没有给当事人留下任何的口实，对其不理智的行为得以坦然面对。
3、把控细节，考虑全盘，防止出现漏洞。由于该系列案涉及企业、人员较多，取证点面较广，查处过程中细节的把控对能否顺利完成调查、顺利处结起到非常关键的作用。调查初期，由于部分当事人对其违法行为的严重性认识不足，认为不过是些小事儿，只要说清楚并改正就可以了。当其逐渐意识到会受到行政处罚时，就不那么配合调查了。调查人员在考虑应对策略时开了多次“诸葛亮会”，把可能会出现的问题尽量想全想细。考虑到当事人登记的公司住所地址属于虚构，实际住所都不是登记住所。如果当事人在案件处理后期不予配合，不签收相关的法律文书，可能会采用的到其住所直接送达，向其住所邮寄送达等方式都无法有效实现，将导致无法完成执法程序，更难谈到行政处罚决定的执行。经过研究，我们借鉴人民法院的做法，制作并使用了《法律文书送达地址确认书》，并在制发听证告知书前由当事人进行了确认。事实证明，案件处理后期该确认书的确发挥了应有的作用。此外，我们还及时通过对当事人登记的住所进行现场核查，以“通过登记的住所或经营场所无法取得联席”的法定事由将涉案当事人全部列入经营异常名录，并通过企业信用信息公示系统进行了公示，对社会公众进行警示。
三、有关建议
1、建立代理机构（人）失信名单制度，以强化信用惩戒方式弥补法律法规的短板。
案件处理过程中，不止一个当事人提出工商部门为什么只对他们作出行政处罚，而负有责任的代理机构（人）却得不到惩罚。查阅现行的工商行政管理法律法规，仅在《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》中对承担资产评估、验资或者验证的机构提供涉及资产评估、验资或验证事项的虚假材料规定了相应的法律责任，对代理机构（人）独自或伙同申请人在公司登记过程提交登记材料弄虚作假，隐瞒重要事实取得登记没有任何惩戒措施。建议通过修法或制定新规，运用信用监管手段，通过建立代理机构（人）失信名单等途径，给查实的代理机构（人）施以信用惩戒，弥补法律法规的短板。
2、由省以上登记机关商公安部门实现身份证数据系统对接，实现身份证数据信息的实时查询。
2015年以来，我局接到关于身份证丢失后被冒用注册公司的反映日渐增多。由于我局现在使用的身份证识别仪仅能对身份证内置信息进行识别，办理工商登记业务的人员持他人丢失的身份证原件办理业务，登记人员也不能发现异常。如果能够实现工商部门与公安部门身份证数据管理系统对接，对持含有挂失信息身份证办理工商注册业务的进行必要的审查，能够在一定程度上减少类似事件的发生，避免由此而产生的麻烦，既降低工商部门的行政成本，又可以降低可能由此造成的社会危害。
3、应尽快制定撤销登记程序，确保撤销登记规范操作。
《中华人民共和国行政许可法》和相关法律法规中仅对撤销登记的情形和原则做了一般性规定，并未规定撤销登记的具体操作程序。此种情形下，我局处理撤销案件时暂时参照行政处罚程序进行。随着撤销登记案件日渐增多，明确撤销登记程序的重要性和必要性显得尤为重要。因此，建议省以上登记机关制定出台撤销登记程序规定，明确撤销登记的具体事宜，让基层在处理撤销登记案件时有法可依，有规可循。