案例05 形式审查不是挡箭牌 | 赵某诉崇仁局变更登记案

导读

合理行政原则的主要含义是行政决定应当具有理性，尤其适用于行使自由裁量权的行政活动。

在合理行政原则下细化实质审查标准，规范自由裁量，在维护交易安全，亦可保护登记人员。

随着国家法治化进程的逐步推进，市场经济体制也在不断完善，政府和企业也从管理关系变成了服务关系。市场主体准入登记如同自然人的身份登记，一张执照，就能说明企业的生老病死。在契约社会、信用社会，登记不但是主体参与市场活动的出生证，还是通行证，信用证。

近年来，企业将登记机关请上被告席的案例时有发生，每一次我们坐上被告席，都说明了我们登记中确实存在问题或者风险，可能是疏忽大意，可能是执法不严，甚至是知法犯法。一记记的警钟，听在耳里，看在眼里，响在心头。

因此，小助手精选了企业登记相关系列案例。希望登记机关能痛定思痛，有所警醒，并且从中吸取经验教训，有则改之，无则加勉。

本期案例引自《人民司法》2013年第六期。笔者在文章最后对案例进行了总结分析。

下面，我们回顾一下案件过程。

案由

赵某因股权变更虚假签字，诉崇仁县工商局变更登记一案

原告赵某

原告赵某向福星公司投资，登记成为合法股东，后向县工商局查询，发现股权已被转让。

原告认为相关文件均为虚假签名，县工商局没有依法履行审查的法定职责，故请求法院判令工商局撤销股东变更登记并恢复原告在福星公司的股权登记。

被告崇仁工商局

福星公司于2009年4月14日向被告提交了股东变更登记所需全部合法有效证明材料，被告在依法进行了法定的审查后，依法当场作出了准予变更登记的决定，完全符合法律规定，并无不当之处。

被告不对申请人提交的材料的真实性负责，该责任应由申请人自行承担，且申请人在申请办理变更登记时已承诺对提交材料的真实性承担责任，被告为福星公司办理股权变更登记时不存在过错。

第三人福兴公司

福星公司称，福星公司在变更股权过程中无任何过错，赵国良的起诉也已过时效。

赵国良就此股权变更已向公安机关报案，根据先刑后行原则，应等公安机关作出决定后再起诉，本案应先中止。

一审法院意见

赵国良未将持有福星公司的股权转让给他人，福星公司提交的登记材料中赵国良的签名，不是赵国良本人所写，系虚假申请登记材料。

登记材料是县工商局于2009年4月14日对福星公司作出的变更公司股东（股权）登记的重要证据之一，因此县工商局作出的此具体行政行为事实不清、主要证据不足。

虽然福星公司在申请变更登记时，承诺对提交材料的真实性承担责任，但县工商局对股东签名的真实性未予以核实，未尽审慎审查的义务，存在一定的过错。

由于此次变更登记已被此后的变更登记行为所取代，应予确认为违法，由此对赵国良要求撤销变更登记或确认变更登记行为无效的请求，应予以驳回；赵国良要求县工商局为其恢复原股权登记，因公司变更登记行为系应申请的行为，公司登记主管机关不能依职权主动作出，赵国良在福星公司的股东权益可通过其他途径解决，故对赵国良此项诉讼请求予以驳回。

县工商局于2009年4月14日作出变更登记时未告知赵国良诉权或者起诉期限，原告于2010年9月1日起诉未过2年的起诉期限；由于本案审理中所认定行政法律关系具有相对的独立性，与赵国良就此股权变更已向公安机关报案所涉及的刑事法律关系并不存在因果关系，因此本案不需中止审理，故对福星公司的辩护意见不予支持。

据此，根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第57条第2款第（2）项，判决：确认被告崇仁县工商行政管理局于2009年4月14日对第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司作出的股东（股权）的变更登记违法；驳回原告赵国良的其他诉讼请求。

小助手点评

笔者认为，工商登记机关在受理申请时采用形式审查原则，对材料齐全，符合法定形式的申请依法受理审核。而法院认为县工商局对股东签名的真实性未予以核实，未尽审慎审查的义务，存在一定的过错。

法院的这种认识模糊了行政违法与行政不当之间的界限。合法的行政行为也会造成不利相对人的后果，但这不能说明行政行为违法，在不违反法律法规的情况下，只有明显不合理的行政行为才能考虑适用行政合理性原则判定是否违法。因此，材料无明显不合理的前提下，要求必须核实真实性的观点值得商榷，这不符合法律法规、国务院文件中的形式审查要求。

但登记机关需要注意的是，登记相关法律法规和国务院文件中确定的形式审查原则是普遍性原则，登记实践中，在普遍性之内还存在特殊性情形。

《企业登记程序规定》明确了实质审查情形。

企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员，对申请材料予以核实。经核实后，提交“申请材料核实情况报告书”，根据核实情况作出是否准予登记的决定。

《规定》明确了登记机关和登记人员有责任对明显不合理的申请材料应当予以实质审查。但授权登记人员判断是否启动实质审查，却未规定启动条件，一方面是给了基层登记人员较大的自由裁量权，另一方面也给登记人员带来了履职风险。

在行政诉讼司法实践中，对无明确法律法规规定的事项，会依据司法原则进行审判，行政机关的自由裁量范围并非全部都是安全范围，明显不合理的裁量，可能也会被判决违法。登记人员在履职中一定要注意，不要对明显可能存在问题的申请材料放水，上了法庭，形式审查不一定能救得了你！

随着商事制度改革深入，宽准入重监管的逐步落实，一些问题被暴露，一些薄弱环节被凸显。基层普遍认为改革太快，落实太难，皮包公司、骗子公司，开票公司、僵尸公司越来越多，登记上却没有进行准入限制的有效方法。还有些地方迷信“大干快上”，忘记了“又好又快”的科学发展思想，甚至用“打招呼”、“发文件”等形式突破法律规定。这些问题虽然广泛存在，但笔者认为，不能因为问题而否定改革方向，不能因为有困难就止足不前。在问题面前，政府应当承担起更多的责任，化解矛盾，解决问题才是登记机关要考虑的首要事情。

强化事中事后监管，并不是完全不要事前监管。对虚假设立、虚假变更、虚假注销的问题，笔者希望总局能够完善实质审查要求，对启动情形、审查程序、审查方式、文书、罚则等做出具体规定，使基层登记人员敢用、善用、用好实质审查。进而从源头控制“坏公司”，有效减轻事中事后监管压力。

总之，登记机关在受理、审核申请材料时，应当对材料中明显不符常理的，通过自身的业务素养能够判断不合理的问题，应当依法启动实质审查。对大多数企业，我们简政放权，但对明显有问题的登记申请，还是谨慎为宜。

请读者注意：司法案例仅作为登记工作的学习参考，并不是商事登记机关行政行为的依据。

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