案例06 红头文件PK法律 | 丹阳局不予登记败诉案
导读
没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
——《立法法》第八十二条
随着国家法治化进程的逐步推进，市场经济体制也在不断完善，政府和企业也从管理关系变成了服务关系。市场主体准入登记如同自然人的身份登记，一张执照，就能说明企业的生老病死。在契约社会、信用社会，登记不但是主体参与市场活动的出生证，还是通行证，信用证。
近年来，企业将登记机关请上被告席的案例时有发生，每一次我们坐上被告席，都说明了我们登记中确实存在问题或者风险，可能是疏忽大意，可能是执法不严，甚至是知法犯法。一记记的警钟，听在耳里，看在眼里，响在心头。
因此，小助手精选了企业登记相关系列案例。希望登记机关能痛定思痛，有所警醒，并且从中吸取经验教训，有则改之，无则加勉。
本期案例引自最高人民法院中国裁判文书网。笔者在文章最后对案例进行了总结分析。
下面，我们回顾一下案件过程。
案由
2015年2月16日，被告针对原告要求增加蔬菜零售经营范围的申请作出了登记驳回通知书，决定对原告的变更申请不予登记。原告丹阳市珥陵镇鸿润超市不服被告丹阳市市场监督管理局工商行政登记，提起行政诉讼。
原告鸿润超市诉称
原告系已依法领取了个体工商户营业执照的合法经营者。原告因拟增加蔬菜零售经营范围，于2015年2月5日书面向被告申请变更登记。
2015年2月16日，被告以超市距珥陵农贸市场不足200米，不符合丹阳市人民政府丹政办发［2012］29号文件中“为规范经营秩序，菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定为由，决定对原告的变更申请不予登记。
被告作为有行政执法权的国家行政机关，应当以国家的法律、行政法规和规章为执法依据。丹阳市人民政府文件不属于《中华人民共和国立法法》所规定的法律范畴。在《个体工商户条例》、《个体工商户登记管理办法》以及商务部的《标准化菜市场设置与管理规范》等国家的法律规定中，均无类似经营限制，被告以丹阳市人民政府的文件为依据，对原告的变更申请作出不予登记的行政行为，显然于法无据。请求判决：
1、撤销被告对原告作出的个体工商户登记驳回通知书；
2、判令被告对原告经营范围中增加蔬菜零售项目的申请进行变更登记；
3、本案的诉讼费用由被告承担。
被告工商局辩称
原告丹阳市珥陵镇鸿润超市距珥陵农贸市场不足200米，不符合丹阳市人民政府丹政办发［2012］29号《关于转发市商务局<丹阳市菜市场建设规范>的通知》中“为规范经营秩序，菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定。被告于2015年2月16日作出了个体工商户登记驳回通知书，决定对原告的变更申请不予登记。
丹政办发［2012］29号文是丹阳市人民政府为了规范菜市场建设，促进长效管理而制定的针对不特定人作出的规定，是一种规范性文件，符合国务院国发［2014］7号《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》和省政府2013年第63号《专题会议纪要》精神。镇江市人民政府镇政发［2014］12号关于工商登记制度改革的意见(试行)(五)也明确规定“菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”。被告作为市政府组成部门，有法定义务执行丹阳市政府作出的基于有关城乡规划、商业网点布局等政策文件规定的特定区域、特定行业市场准入禁止性或限制性规定。故被告依据丹政办发［2012］29号文对原告的申请作出的驳回决定符合法律规定。
综上，被告对原告的申请作出的驳回决定，事实清楚、证据充分，且符合登记程序等规定，请求驳回原告的诉讼请求。
法院判决意见
根据《个体工商户条例》第四条规定，国家对个体工商户实行市场平等准入、公平待遇的原则。申请办理个体工商户登记，申请登记的经营范围不属于法律、行政法规禁止进入的行业的，登记机关应当依法予以登记。本案中，原告申请增加的经营范围为蔬菜零售，并非法律、行政法规禁止进入的行业。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。
本案被告适用丹政办发［2012］29号《丹阳市菜市场建设规范》中“菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定，以原告距珥陵农贸市场不足200米为由作出不予登记，但该规定与商务部《标准化菜市场设置与管理规范》不一致，也与《商务部等13部门关于进一步加强农产品市场体系建设的指导意见》(商建发［2014］60号）第（七）项“积极发展菜市场、便民菜店、平价商店、社区电商直通车等多种零售业态”的指导意见不相符，也违反国家对个体工商户实行的市场平等准入、公平待遇的原则。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。因此被告对原告的申请作出不予登记的行政行为缺乏法律依据，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告丹阳市市场监督管理局于2015年2月16日作出的（11810187）个体工商户变更［2015年］第02160001号个体工商户登记驳回通知书；
二、被告丹阳市市场监督管理局于本判决生效后15个工作日内对原告丹阳市珥陵镇鸿润超市的申请重新作出登记。
小助手点评
红头文件与法律法规之争由来已久，这是长久以来人治思想余毒，地方政府在国务院领导下的行政机关，要遵从国务院领导，依法依规做出行政行为，但一些地方出于某些目的，超越法律法规做出的违法决定，到了法院，就如皇帝新装般被剥的一干二净。
而对于公民来说，法无禁止皆自由，在法治社会里,凡法律未作禁止规定的,公民都可自由作为。但对于政府机关来说,凡法律未有授权的,不能自己凭感觉、凭理解，一拍脑袋就做出行政行为，增加公民义务或者或者减损公民权利。
作为商事登记机关，要坚持依法行政原则，以《行政许可法》及诸多商事法为依据，坚持法律底线，维护社会公平正义。
话说回来，一场诉讼能够让地方政府认识到出台文件的非法性质，丹阳局舍身饲虎，现身说法，功不可没。
当地司法机关坚持原则，维护公平，亦可点赞！
请读者注意：司法案例仅作为登记工作的学习参考，并不是商事登记机关行政行为的依据。