案例21 登记未核实身份证原件，延平工商局登记无效，终审败诉
导读
工商登记人员应具有一般注意义务，要求申请人出示原件进行确认是该注意义务的基本要求，不需要法律再予以特别规定。
随着国家法治化进程的逐步推进，市场经济体制也在不断完善，政府和企业也从管理关系变成了服务关系。市场主体准入登记如同自然人的身份登记，一张执照，就能说明企业的生老病死。在契约社会、信用社会，登记不但是主体参与市场活动的出生证，还是通行证，信用证。
近年来，企业将登记机关请上被告席的案例时有发生，每一次我们坐上被告席，都说明了我们登记中确实存在问题或者风险，可能是疏忽大意，可能是执法不严，甚至是知法犯法。一记记的警钟，听在耳里，看在眼里，响在心头。
因此，小助手精选了企业登记相关系列案例。希望登记机关能痛定思痛，有所警醒，并且从中吸取经验教训，有则改之，无则加勉。
本期案例引自最高人民法院中国裁判文书网，文书文号：（2016）闽07行终81号，有删减，笔者在文章最后对案例进行了总结分析。
下面，我们回顾一下案件过程。
案由
上诉人南平市延平区工商行政管理局（以下简称延平工商局）因工商行政登记一案，不服福建省南平市延平区人民法院（2016）闽0702行初16号行政判决，向本院提起上诉。
原审延平区人民法院
“劲轩建材商行”工商注册登记的经营者为原告郑祖禄，而申请“劲轩建材商行”工商注册登记与注销登记的，均为第三人纪锡福所为，且未提供原告身份证的原件，在此情况下，被告作出工商登记，存在明显的违法行为。
该院认为，“依法审查”，即是对申请人提交的《身份证》原件与复印件以及原件与申请人是否一致进行审查、核对，辨别真伪；对《租赁协议》的复印件与原件予以审查、核对，辨别是否存在篡改、套印的情况。确认申请人与身份证上记载的人为同一个人，租赁协议复印件与原件一致时，即时作出核准登记。
判决：确认被告“南平市延平区劲轩建材商行”工商登记行为无效。
上诉人延平区工商局
1.一审法院认定事实证据不足，没有证据证明登记材料上的“郑祖禄”三个字是纪锡福所签，也没有证据证明上诉人未对被上诉人的身份证原件与复印件进行核查；
2.一审法院适用法律错误。上诉人对申请人提交的材料只负责形式审查，不是实质审查；
3.一审法院认定纪锡福冒用被上诉人的名字申请工商登记证据不足；
4.一审判决工商登记行为无效，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人在一审的诉讼请求。
被上诉人郑祖禄
1.一审法院认定事实清楚。上诉人在进行工商登记时没有核对原件、复印件，没有进行认真审核就予以了工商登记，导致原审第三人得以冒名登记；
2.一审法院适用法律正确。原审第三人虽然向上诉人提交了登记材料但未经与原件核对，未要求原审第三人出示身份证原件与之比对，就进行注册登记及注销登记，显然构成了行政诉讼法意义上的“没有依据”。一审判决登记无效完全正确；
3.上诉人制作的调查笔录是上诉人自行制作，不能证明上诉人不配合调查，也不影响或阻碍上诉人进行调查，更不能证明上诉人与原审第三人存在恶意串通；
4.上诉人应当对其登记错误承担行政法律责任。
南平中院
本案争议焦点是工商行政机关在工商登记时，对申请材料应当尽到何种程度的审查义务。
工商行政机关对申请材料的审查职责应当是以形式 44 33530 44 14939 0 0 2189 0 0:00:15 0:00:06 0:00:09 3299审查为主，以实质审查为辅。上诉人认为其审查职责仅仅是形式审查，是对该条款的片面理解。
上诉人对《个体工商户登记文书格式规范》存在理解偏差。工商行政机关的工作人员作为普通的“理性人”，首先应具有一般注意义务，该注意义务不需要特定专业技能，只需在审查材料时能做到认真细致审慎，以确保所收取的复印件的来源真实。而要求申请人出示原件进行确认是该注意义务的基本要求，不需要法律再予以特别规定。
上诉人作为工商行政机关，其职责不仅包括工商登记，而且还负有对市场行为的规范。如果工商行政机关在工商登记时，没有进行身份核实，没有进行原件核对，只是简单登记造册，将会给别有用心之人可乘之机，一方面他人合法权益可能因为错误登记受损，引发不必要的纠纷，另一方面势必造成市场管理的混乱，不利于营造有序规范的市场环境。
因上诉人在工商登记审查过程中，未尽到一般注意义务，导致登记错误，一审法院判决上诉人工商登记行为无效并无不当。
据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
巍评
本案二审中，上级法院维持了一审判决。
关于工商登记适用形式审查还是实质审查，一直是笔乱账，乱账的源头是没有明确的启动实质审查条件和程序，实质审查的范围和办法也不甚清楚。甚至对形式审查、实质审查的含义都存在争议！
因此，本期点评中不论对错，只讲笔者的观点和看法。
在简政放权改革形势下，凭登记人员个人理解去启动实质审查，将会产生极大的履职风险。
商改以来，尤其是三合一改革，划归地方以后，登记人员因依法行政、严格审查材料而被认定为“破坏营商环境”“官僚主义”“不敢创新”“刁难企业”等等各类奇葩理由问罪的案例屡屡发生。依法办事却收获党纪政纪处分，这些案例令全国登记人员心寒，不敢严格执法。一大批违法设立的企业、奇葩的企业名称、奇葩的经营范围诞生也归功于此。
登记注册小助手公众号往期推送过的几个案例供参考
上述浙江省案例中，地方政府擅自设置前置审批政策，企业因未办理该项违法前置而无法登记，问责结果却将板子拍在了登记人员身上。
上述辽宁省案例中，企业说完成改制多年，但实际并未完成，有关部门听信企业一面之词，将登记人员作为负面典型送上了媒体。
上述江苏省案例中，地方政府出台红头文件，禁止市场主体登记，工商局执行上级政策，法院却依法判决登记机关败诉。
非左即右！在守法与违法之间，没有灰色平衡点可立足！
很多基层登记机关在与违法行为的斗争中坚持了原则，顶住了违法要求，但仍然有部分登记机关在上级压力下妥协，做出了违心的登记决定。这些登记机关在执行法律法规时不甚坚决，在执行地方政府违法文件时却斩钉截铁，违法时充当先锋军，违法行为暴露后，却没人替登记机关脱罪，只好自己堵枪口、背黑锅，这勇于奉献的精神真是用错了地方。
我们回到这个案例本身，是否审查身份证原件只是改革中出现问题的缩影。神仙打架，百姓再遭殃，行政上级与司法部门不同的观点使基层登记人员如风箱中的老鼠，左右为难。严格审查则是破坏营商环境、不审查就要败诉。何去何从，无法说清。司法部门在这种形势下坚持依法裁判，坚持登记机关应当核实证件原件的观点是否正确暂且不论，这种敢于与唯法不唯权的精神非常值得学习。
要解决审查问题，笔者认为应当细化实质审查相关规定：
首先要明确启动条件和程序。
《企业登记程序规定》规定 “企业登记机关认为需要”是启动实质审查的条件，其程序是“派两名以上工作人员，对申请材料予以核实。经核实后，提交“申请材料核实情况报告书”，根据核实情况作出是否准予登记的决定。”而“认为需要”这个理由无法对抗司法审查，更无法对抗地方政府。
做出“认为需要”的决定需要依据何种程序也需要明确，窗口人员当场做出可否？是否要经过法制部门审核？是否经过主管局长审批？等等都需要进一步明确。
其次要明确审查范围。
《企业登记程序规定》规定 “对申请材料予以核实”。其核实的范围目前并不确定，如身份证件、许可证件的真实性、持证人与身份证长相是否一致、签字的真实性、公章的真实性、其他材料的真实性等等，都有可能是审查范围，如无明确规定，这些审查都有可能是“破坏营商环境”的证据。
第三要明确审查方法。
如何核实看上去有点像又不大像的申请人和身份证一致？如何核实股东签字是自己所签？索要原件核对复印件真伪被“破坏营商环境”怎么办？。肉眼主观判断相貌不靠谱，笔迹鉴定成本高，核对原件超出“材料规范”要求，这些都是基层遇到的实际问题。因此，我们应当设计群众接受、成本合理、操作简便、结果准确的实质审查方法。做出可行的方案，加以推广使用。
在这个问题上，近期两个文件供读者参考，这两个文件均在登记注册小助手公众号本期推送，
七月，公安部等八部委发布《关于规范居民身份证使用管理的公告》，要求国家机关或者有关单位及其工作人员应当认真履行居民身份证核查义务，严格落实人、证一致性核查责任。不依法履行核查义务致使公民合法权益或公共利益遭受损害的，依照有关规定追究责任。
八月，浙江省工商局发布浙工商企〔2017〕16号文件《关于废止工商部门擅自设置的工商登记前置审批事项的决定》，要求废止公司设立登记一律核对自然人股东身份证原件的规定；废止企业设立、变更登记一律核对房产证原件的规定；废止要求投资人或股东到登记现场签字的规定等。
甚至一些地方政府已经将删减工商总局制定的“提交材料规范”做为改革举措，要求基层登记机关减少登记提交材料数量。
综上，笔者认为，有权机关应当依据法律规定，考虑改革形势，结合行政合法性与合理性原则，对适宜启动实质审查的情形等做出具体规定。既便于基层许可机关操作，严把市场主体准入关，又能满足改革要求，让基层登记机关不至于在地方政府和法院之间左右为难，束手无策。
请读者注意：司法案例仅作为登记工作的学习参考，并不是商事登记机关行政行为的依据。
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