【知行笔记】李慧明：合肥轨道交通TOD开发的思考

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【导读】近几年TOD热度骤升，各城市纷纷开展TOD实践和研究，取得了令人瞩目的成绩，同时也暴露出不少问题。为此，“TOD界”特别创建【知行笔记】，收纳围绕TOD理论与实践生发的有益思考及探索，以餮读者。

这里是【知行笔记】的第一篇，衷心希望这份“笔记”越写越厚的同时，能够为促进城市TOD高质量发展贡献一份力量。

李慧明

合肥城市轨道交通资源开发公司 总经理助理

TOD领军人才研修营（第一期）营员

■ TOD开发的驱动力

当前，全国地铁建设资金大多主要来源于政府财政拨款及银行贷款等，随着建设运营线路的增加，为满足地铁线路建设资金需求，运营补亏及还本付息，各地铁公司承担了巨大压力，每年的资金需求超过百亿。而粗放式的地铁规划设计与客流走向和人口集聚很难做到匹配，从而导致运营后客流远远少于预测情况。但地铁公司却没有从地铁沿线土地增值取得收益，为此，通过地铁沿线土地开发能有效缓解地铁建设部分资金问题，同时通过有针对性的人口集聚提升轨道交通客流服务能力，最大化利用轨道交通运力，获得更优的票务收益，是保证地铁健康可持续发展的重要方式。
由于地铁公司在轨道交通沿线土地征用的特殊性，在地铁线路建设中通过与轨道交通车站协同开发的地块往往是形成新的增量，政府在增量土地的开发上可以获取土地出让以及税收收益，同时优化了区域交通，在引导工作岗位和人口向地铁站聚集的理念的引导下政府与地铁公司可以形成合力。

合肥轨道交通新交通大厦

■合肥的一些实践和探索
（1）由于TOD项目建设在规划审批、土地出让、产权划分、消防验收等程序上与现行政策法规存在的天然的障碍，没有政府部门支持的情况下是很难建成，为此在顶层设计上有所突破非常重要。合肥市2019年出台了《合肥市人民政府关于轨道交通场站综合开发的意见（试行）》，文件在编制过程中，充分考虑了合肥市及市轨道集团的实际情况，在规划审查、土地出让以及收益分配上有一定的参照意义。开创性的提出了规划方案预审制度，结合带方案“招拍挂”土地出让方式有效的保障了轨道交通设施与上盖开发的时序匹配。差别化的供地政策。变单一的出让模式为多元的供地方式，对由轨道公司与线路同步设计、同步建设、同步投入使用的用地可通过协议出让方式。同时办法还考虑到了已通过划拨方式取得的轨道交通预留工程用地，可采用划拨转出让方式，完善相关手续。对于后期综合开发工程用地，以带规划设计方案“招拍挂”方式出让。

首次提出了建成物业无偿移交轨道公司的方式。对于通过后期综合开发工程用地，以带规划设计方案“招拍挂”方式出让的土地，在土地出让条件中明确开发物业总建筑面积不少于10%的部分建成后无偿移交轨道公司。简化了盖板成本核算方式，由轨道集团委托第三方造价单位依据施工图编制施工图预算，土储中心确认的方式。有效的降低了实施难度，加快了周转。盖板施工图设计阶段即可配合土储中心开展收储工作。将盖板建设列入大建设计划，有效规避了盖板工程建设费挪用轨道交通建设资金的风险。提出了盖板和配套白地土地收益不同的分配体制，既考虑了现行财政制度也调动了县区积极性。同时市轨道公司按照7:3（县（市）：轨道公司）的比例参与了县（市）区域盖上土地收益分分配。为轨道公司增加一部分的土地收益。
（2）针对性的前期系统研究方法，合肥市在前期研究中提出了与建设规划同步研究《沿线土地利用规划》，划定开发区域后开展城市设计来稳定控规等法定规划文件用于指导后续开发工作。
（3）合理有序的工作推进方法，TOD项目推进需要政府主导、多部门参与，建立最高级别的协调推进机制。由于合肥目前的TOD推进主要是轨道公司作为主体推进相关工作，推进过程中还存在不少障碍。
（4）遵循市场原则的开发策略。香港地铁在沿线开发过程中，港铁坚持主业的定位，二级市场交由地产公司经营的定位，在防控风险的前提下保障利益最大化。
■ TOD上盖开发项目主体
受限于地铁建设周期，一个TOD项目从项目策划、规划设计、开工建设到建成整体周期一般需要4-5年时间，开发周期长，资金、技术已经营销管理要求高，根据先发城市经验，只有结合地铁公司对于场站整合以及政府协调的专业优势和优秀开发企业合作才能有效的发挥TOD项目优势。
地铁公司在TOD开发过程中的定位：目前国内先发城市普遍有两种做法，一类是类似上海、杭州模式，地铁公司做一级半开发，地铁公司在取得土地使用权后通过股权转让方式与优秀开发企业合作开发项目，自身定位为土地一级整理以及开发项目投资商。主要从一级整理取得土地溢价，通过股权投资获取投资收益，此方式可有效的隔绝风险，在可控风险的前提下获取较多的利润。第二类是类似青岛和南宁模式地铁公司自行开展二级开发，这种方式可最大程度上确定土地开发收益，但受限于地铁公司管理体制问题，人才和管理体制是限制项目二级开发成功与否的关键。没有地产品牌溢价的情况下，很难获取超额部分收益。在出现风险的情况下，地铁公司无法做到风险隔离。

■ 现行合作开发模式
地铁公司不参与项目开发（一级开发）：地铁公司按照市场开发需求完成预方案设计、控规修编及盖板建设后直接通过公开市场拍卖土地开发权。
独立开发模式（青岛、南宁等二级开发）：地铁公司通过公开市场取得土地使用权，自行主导设计、施工、营销等管理工作，负责投资并承担投资风险享受投资全部收益。
股权转让合作开发（杭州、成都、上海、南京一级半开发）：(1) 拍后转让——地铁公司通过公开市场取得土地开发权后，成立项目公司，经评估后通过产权交易市场公开出让一定比例股权，由项目公司主导设计、施工、营销等管理工作，营销利润按持股比例分配，商业等持有物业由项目公司持有经营。（2）拍前转让——地铁公司针对拟建项目成立项目公司并注入一定流动资金，经评估后通过产权交易市场公开出让一定比例股权，股权双方根据持股比例向项目公司出借资金用于土地出让金等经营成本后由项目公司主导设计、施工、营销等管理工作，营销利润按持股比例分配，商业等持有物业建成由项目公司持有经营。

契约合作开发（深圳、杭州）：(1) 协议分工：地铁公司通过公开市场取得土地开发权后，通过公开招标，确定项目合作单位，签订合作开发协议，由合作单位投资进行后续建设。土地权属不转移，以地铁公司名义进行项目开发，由合作方主导设计、施工、营销等管理工作，营销利润按投资比例分配，商业等持有物业建成后双方按比例共同持有经营。(2) 代开发：地铁公司通过公开市场取得土地开发权后，通过公开招标，确定项目代开发单位，以地铁公司名义进行项目开发，合作方输出管理，负责设计、施工、营销等管理工作，收取管理费，地铁公司负责投资并承担投资风险享受投资收益。

■ 相关建议
1、加强规划和策划研究。TOD开发项目承载着引导客流、聚集人口、收益反哺等重要使命，同时高额的投资也承担着巨大的风险，某种意义上说，项目只许成功，不许失败。只有通过前期大量的规划以及策划定位研究，才能保障项目最终成功落地。
2、政府部门的大力支持。轨道交通沿线的TOD开发是“市委书记项目”，从土地出让、规划审批、地铁保护、建设许可到消防验收无不存在着冲突，只有政府部门加强协调才能有效推进。
3、坚定不移的以地铁公司作为项目开发主体。地铁上盖开发涉及地铁设计、建设和运营，天然存在设计方案、施工时间、界面接口、施工质量、运营环境及安全等在内的重重难以调和的矛盾，只有坚定不移的以地铁公司作为项目开发主体才能有效弥合矛盾，更好推进项目建设，有效提升TOD开发给地铁带来的正面效应。
4、高效的项目团队。TOD开发项目涉及规划、项目策划、设计、投资、建设等，涉及面广，协调范围大，只有优秀、专业的团队才能高效推进项目。

合肥轨道交通深圳路停车场上盖开发

虽然轨道交通沿线的TOD开发是一项基于多种诉求的房地产开发项目，单由于其自上而下的特点实施难度大，效果难以达到。只有政府与企业高度共识，通力协作才能得以实现。随着政府部门对TOD开发认识的进一步提升，营商环境的持续向好，合肥轨道交通的TOD开发事业会迎来崭新的面貌。

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