水利研究 ｜ 国内流域立法实践及其对制定长江保护法的启示（下）
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前言
近年来，国内流域立法取得了重要的突破和进展：在国家层面，国务院制定了《太湖流域管理条例》；在地方层面，青海、陕西、贵州、广西、湖南等多个省份纷纷制定了与流域综合保护有关的地方性法规和地方政府规章。这些法规规章为国内流域保护提供了有力保障。上周，我们向大家推送了《国内流域立法实践及其对制定长江保护法的启示》上半部分的内容，本期继续向大家推送下半部分的内容。
Part
Ⅲ
对制定“长江保护法”的借鉴和启示
目前针对长江保护的已有立法呈“点状”分布，相对于长江流域的整体保护而言过于零散，其仅在上游贵州省的长江支流赤水河(《贵州省赤水河流域保护条例》)、中游湖南省的长江支流湘江(《湖南省湘江保护条例》)以及下游的太湖流域(《太湖流域管理条例》)存在流域立法。从实际工作中看，长江流域是我国重要的生态安全屏障，具有重要的战略地位，其防洪安全、供水安全和生态安全对我国经济和社会的可持续发展至关重要。加快立法是落实生态优先、绿色发展、共抓长江大保护战略定位，解决长江生态环境突出问题的客观要求。首先，近年来长江面临着水污染加剧、水生态损害严重、水资源保护问题突出、岸线资源无序利用等生态问题。制定“长江保护法”有利于建立健全长江生态环境保护法律制度，严格法律责任，为建设健康长江提供法治保障。其次，长江流域产业布局严重失调，沿岸重化工业高密度布局，统筹协调不足，存在较为严重的低水平重复建设和资源浪费，各地区的比较优势和特色难以发挥。制定“长江保护法”能够从长江保护的角度对区域协调发展以及沿江产业布局和调整提出要求，建立长江流域生态安全的硬约束，为实现经济发展与资源环境相协调提供法治保障。再次，现行法律中与长江保护密切相关的规划有数十个，规划之间尚缺乏有效统筹，难以形成共抓大保护的合力。制定“长江保护法”能够在法律层面上确立长江保护的规划体系，协调长江流域日趋复杂的功能冲突与多元利益矛盾。最后，长江流域涉水事务管理中存在国家与地方有关部门的条块分割，水利、电力、环保、国土、交通等行政部门的行业分割，部门之间职责互有交叉、利益协调复杂;另外，长江流域目前尚缺乏高层次的议事协调机制，流域管理机构协调监管的权威性不够。制定“长江保护法”，建立高层次的议事协调机制，充分发挥长江流域管理机构在长江保护中的作用，进一步做好流域统筹协调、部门相互配合等工作，可以为共抓长江大保护提供体制保障。
尽管各地也制定了针对长江特定领域保护的单项长江立法，但仅涉及部分零散的领域和区域。因此，需要通过制定“长江保护法”来构建完备的长江大保护制度体系。一是应贯彻保护优先原则。在“四横三纵”大水网格局下，长江流域的生态安全至关重要。将保护优先原则作为“长江保护法”的基本原则，可以从立法上肯定生态环境利益优先的价值取向。保护优先原则包括环境保护优先与环境修复优先两项含义:一方面，当环境利益与经济利益相冲突时，需要优先考虑环境利益，推进长江流域经济发展方式的转变，从而实现长江流域高质量、可持续的发展;另一方面，保护优先原则要求对长江流域已遭到破坏的生态结构和功能进行修复，改善生态状况，实现良性循环。二是应注重长江流域内在要素的联系。长江流域具有跨行政区域性、生态系统整体性和开发利用多元性等特征。其保护涉及到水资源保护，水环境保护，水生态保护和修复，河道、水域、岸线与航道保护，生态环境协同保护等多个方面。单一的、分散的专项立法仅能处理特定的、局部的生态系统问题，割裂了流域内在要素之间的联系，缺乏整体性和协调性，已无法满足长江保护的需要。因此，只有以流域为单元进行综合治理，才能协调流域内各方主体的利益诉求，最大限度地达到生态优先、统筹规划、合理利用的保护目的。三是应注重法律规范之间的衔接与协调。“长江保护法”涉及到与《水法》《水污染防治法》《森林法》《渔业法》《航道法》等相关法律法规和地方立法之间的关系。对于因共抓长江大保护而需要进行特殊强调或比现行法律更严格要求的方面，可以在“长江保护法”中予以体现和反映，而对于一般面上的水污染防治、水资源利用等问题，则因有相关立法，没有必要在“长江保护法”中重复规定。其次，“长江保护法”重点是对长江保护的顶层制度进行设计，不可能事无巨细，必然需要给地方立法留下一定空间，最终形成以“长江保护法”为龙头、以相关法律法规和地方立法为补充的长江保护法律法规体系。
参照国内流域立法经验，中央制定“长江保护法”应当从长江及其资源的特征和功能属性出发，综合考虑多地区、多行业、多环节、多目标的综合管理问题，对水资源、水环境、水生态、河湖水域岸线等实行综合保护。一是应统筹水量、水质、水能、水运、水生物及河道、水域、岸线等多种对象的保护要求。按照《长江经济带发展规划纲要》要求，共抓长江大保护的核心是构建以长江干支流为经脉、以山水林田湖为有机整体，江湖关系和谐、流域水质优良、生态流量充足、水土保持有效、生物种类多样的生态安全格局。从水量看，长江水资源丰沛，但水资源年内年际分布不均，年际间变化也十分明显。从水质看，长江干支流接纳废水量约占全国废水量的1/3，水环境污染严重，不少区域污染量已经超出水环境承载能力。从水能看，长江流域水能资源丰富，技术可开发装机容量为28.1亿千瓦，约占全国可开发装机总容量的47%。从水运看，长江通航里程约为7.1万公里，占全国内河通航里程的56%，长江干线年货运量已超过20亿，位居全球内河第一。从水生物看，长江鱼类资源多达400余种，其中特有鱼类166种。从河道、水域、岸线看，长江干流长6300余公里，河湖、湿地面积约占全国20%。“长江保护法”的制定，应统筹水量、水质、水能、水运、水生物及河道、水域、岸线等的保护要求，强化相关制度之间的衔接。二是应统筹防洪、供水、发电、航运、渔业、旅游、生态、环境等多种功能要求。水资源具有流动性、随机性、利害双重性等特征，具有供水灌溉、水力发电、内河航运、渔业养殖、生态景观等多种功能。从经济功能讲，长江水资源丰沛，不仅满足本流域供水需求，还承担了向外流域调水的功能;水能资源技术可开发装机容量28.1亿千瓦，通航里程约7.1万公里，这些经济功能构成了长江经济带的便利基础。从生态功能讲，长江流域地形地貌东西横跨我国三级阶地，拥有高原高寒、亚热带、温带等多种气候条件，生物资源多样，水系河湖发育，河湖水域、岸线空间、物种资源构成独特的流域生态系统。“长江保护法”的制定，需要从长江各类资源的多功能性出发，统筹防洪、供水、发电、航运、渔业、旅游、生态、环境等功能要求，实现各种功能之间相互协调，发挥长江资源环境生态的综合效益。三是应综合考虑规划、标准、产业布局、资源配置、监测、流域保护等多种事项。这些事项涉及期和运行期泄放生态流量以及水文、水资源、水生态、水环境的实时监测、发布及预警领域具有推广价值。
作者：李政 陈永 潘静雯
2020-10-16