仕态|乡镇干部的“盼头”在哪里？
乡镇干部在基层工作中的作用就类似于一根“针”，不仅要将上面的“千条线”穿起来，而且还要对乡村社会的“小事”进行“摆平理顺”。在“百姓事，无小事”，“有困难，找政府”的政治文化中，乡镇干部就显得尤为重要。笔者走访了部分区市县，以中部D县为重点，来展现部分乡镇干部的真实生态。
自实行阳光津贴制度以来，乡镇干部的基本收入主要由两大块构成，一是基本工资收入，二是津贴收入。
如果结合工龄、学历等因素及下乡补贴、奖项等其他一些体制内正常收入，该县乡镇干部的基本收入大致在4万元至7万元之间。
但对比县城的生活成本，现在该县的房价普遍为每平方米4000～5000元。可以说，对比社会总体收入水平，乡镇干部的收入还是偏低的。
处于国家机构组织体系末端的乡镇政府具有以下四个特点。一是“超额任务”。一般而言，国家所有的目标任务都要在乡镇一级落地，但在许多时候，目标经过上级的“层层发包加码”后，乡镇政府要面临比预期目标任务多得多的超额任务。
二是“最小权力”。权力经过上级政府“层层分解”后，到最底端的乡镇政府所剩无几。
三是“最少收益”。乡镇政府既没有自主的财政权力，也没有条件像上级那样通过城镇化建设获取自主财力。在经济欠发达地区的乡镇，财政资源就显得尤为匮乏，几乎只能依靠上级的转移支付。而在“项目制”下，许多专项资金是由县级职能部门发包和实施，乡镇只是配合和协调矛盾，几乎没有财政自主权。
四是“完全责任”。如果乡镇政府的某项目标任务没有完成，或在执行中发生群体性冲突、越级上访或人员伤亡等，上级政府常会采取“一票否决”的方式，对乡镇领导干部进行惩罚。
对乡镇干部而言，一个很大的困境在于，在权、责、利不匹配的情况下，很难通过常规方式来完成上级任务或落实有关政策。所以，无论是税费时代的“征收（税费、公粮）、计划生育”，还是后税费时代的征地，他们都运用了不少非常规甚至非法的治理技术和强制手段，损害了干群关系。
“如果我们只要通过做思想工作、只要动下嘴皮子，老百姓就愿意配合、听从，那谁都不想去动粗、去打架。比如清除违章搭建，我们天天说，没有用；如果强行清除，就容易发生冲突。冲突一发生，围观的民众不仅不会支持我们，反而骂我们，却几乎没有人会指责违章搭建者。尤其是一旦被网络报道，具体办事的干部就会成为公众指责的对象，也很有可能丢饭碗。你说，做这样的工作，我们怎么可能有积极性？”
这是D县一名乡镇干部的诉苦，我们访谈时，也常听乡镇干部抱怨：“现在的工作很难做，说什么也没有人听，做什么也没人配合，乡镇政府一点权威也没有。”这些诉苦指出了当前乡镇政府面临的另一个困境，即执法主体与执法客体之间不对等。
公共舆论往往更关注执法者对权力的滥用，而很少讨论执法对象对规则的漠视和对抗。事实上，在真实的秩序逻辑中，只有执法的主客体之间平等和对等，才可能有文明秩序的出现。目前，至少在基层社会中，许多民众确实越来越强调个人权利和利益，但同时却无视公共规则和公共秩序。
处于“事多、权小、利少、责大”困境中的基层干部，积极性从哪里来？我们在调查中发现，基层领导总是抱怨下属工作不积极，人浮于事，说他们在推动工作时，主要依靠那些想进步的年轻人。这也折射出当前乡镇干部工作的动力机制不足。
乡镇干部的工作动力，一是来自政治奖励，即干部晋升，乡镇运作因此主要依靠“有盼头的年轻人”。例如，我们调查发现，不少乡镇政府在推动中心工作时，一般会成立专门的工作小组，比如招商工作组、征地拆迁工作组、城镇建设工作组，而这些工作小组的成员一般是80、90后的年轻后备干部。我们在K县调查时发现，该县在2015年8月份的干部提拔中，4个年轻的副镇长（有人还不是党委委员）都晋升为乡镇党委副书记，而这4名干部均是征地拆迁工作小组的副组长，因为表现好而获得提拔。二是主要依靠上下级之间的个人感情。正如D镇一名领导所说，部分普通干部无论是与领导干部相比，还是与一般打工者相比，都找不到形成自我认同和自我满足的参照标准，反而成为一个消极群体。所以，一旦没有晋升机会，领导只能依靠个人的私人感情（多关心、多体贴、说好话、帮助解决个人家庭或生活上的困难等），来调动他们的工作积极性。
目前有关基层公务员的改革方案，会在一定程度上增加乡镇干部的收入，促进积极性的发挥。但我们认为，首先最为关键的举措应该是上级政府和公众要给予乡镇干部更多的信任和理解，以重塑乡镇政府的公信力，改善乡镇干部的公共形象。
其次要帮助乡镇干部走出“权小、利少、事多、责大”的组织困境，使乡镇干部既有能力应对自上而下的目标任务，又有积极性回应民众自下而上的各类“小事”。事实上，在“权小、利少、事多、责大”的组织困境中，不少乡镇干部只能围绕上级的中心工作，完成上级的硬指标，几乎不关注乡村社会的“小事”，乡镇干部离基层老百姓越来越远。
最后，乡镇政府不能仅建成为规范化的基层组织，还应该与乡村社会和乡村工作的特点相适应。因为基层组织具有专业化、部门化的特点，而乡村社会和治理具有综合性、复杂性和琐碎性，农民的许多诉求往往不是某个专业部门能对接得了，而是需要依靠乡镇“多面手”的功能。此外，基层组织有繁文缛节、相互推诿、效率低下的毛病，这难以适应变迁中的乡村社会，更不能有效地回应基层老百姓的琐事。
（摘自《组工文萃》2016年第五期）
稿件来源：《廉政瞭望》
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