读史|古代地方监察为何屡屡失效？
图片来源：故宫博物院微博
普天之下，莫非王土。但是，地方大了，皇帝看不过来，地方官是否忠诚，为官是否清廉，都是皇帝没法放心的。秦朝每郡设监郡御史一名，监督地方。但是由于二世而亡，无从考察其效用如何。
西汉虽效秦制，但郡的监御史却消失了。汉初实行无为而治，中央政府对地方，事实上实行的是承包制，郡太守握有全郡一切的权力，干好了受奖励，干不好，就下台走人甚至丢了性命，所以，不实行地方驻地性监察，也没有什么大碍。
汉武帝之后，西汉政策大转向。武帝有意加强中央权力，对地方不再放任。所以，把地方分为十二部州，每州设一个监察官刺史。刺史由于是监察官，品级仅仅是六百石（官职相当于现在的正处级），只有司隶校尉由于兼有负责京师治安之责，需要面对诸多中央的高官以及家人，所以才两千石（官职相当于现在的省部级）。
做官的人，没有傻子，很快郡太守们就摸到了与刺史相处的窍门。只要把自己所拥有的资源，跟刺史分享，刺史多半就会变得十分温和。显然，与其成天挑剔郡太守，让大家什么也得不到，不如大家合作，一起分润。
沿着这个思路走下去，刺史一职的设置，最后就没有什么用了。所以，到了东汉末年，干脆把刺史改成州牧（也有惯称刺史的），把州变成郡之上的一级行政单位，提升刺史的级别，也是两千石。到了这个时候，地方监察，实际上是失效了。
到了隋唐时期，郡被取消，州变成实体，但比西汉的郡还小。等到再在州之上发展出节度使这一比较大的地方单位的时候，中央的确有必要派人盯着了，但藩镇割据很快开始，中央就是有心也无力。
宋代地方权力，基本上都上交了，当然也没有必要设置地方监察官。元朝政权实际上是部落的军事统治，地方政权就比较混乱，监察系统无从落实。到了明代，继承了元代的行省制度，地方单位过于庞大。
朱元璋采取的办法，是一省之中，设置三个平行的长官，布政使、按察使和兵马指挥使，让他们互相牵制，防止地方割据，尾大不掉。为了加强控制，中央政府还不定期地向各省派遣巡按御史，官阶不过七品，却可以跟地方三品的三使分庭抗礼。
由于一省的布政使、按察使和兵马指挥使互不通气，互相拆台，一省政务每每滞碍不通，一旦有了大事，必须由中央派人下来协调。这个协调之人，就是巡抚和总督。
巡抚和总督，都挂有都御史的头衔，算是中央都察院的大员，是皇帝的钦差，可以力压三使。原本是临时差遣，办完事就走人，一旦走了，一省政务又陷入扯皮。所以只好继续待着，久而久之，就变成了常驻官员，又开始跟地方官打得火热。
清承明制，把巡抚和总督进一步制度化了。巡抚挂都察院右付都御史衔，总督挂都察院右都御史衔，他们的监察官官衔，仅仅是挂名而已。一旦成为地方官之后，他们自己也成为需要监察的对象，这就又回到了问题的起点。
历朝历代的王朝政府，在地方驻地监察方面，基本上是失效的。失效的速度，比中央监察机构还快。这是因为监察官一旦分到一个固定的驻地，拖家带口常驻一个地方，很难抵挡地方官群体的腐蚀。监察权很容易化为分肥权，大家一起分好处。所以，一次又一次，上演地方监察官演变为新的地方官的闹剧。每次到了这种时候，都是地方监察失效之际，皇帝也无可奈何，只能就坡下驴。
（摘自《公务员文萃》2017年第七期）
稿件来源：《廉政瞭望》