读史|从“外儒内法”到“王霸杂用”
《汉书》中分别有《循吏传》和《酷吏传》，前者记载的是清正廉洁、造福一方官员之生平，后者讲述的是作风刻薄、执法严酷官吏的事迹。我们细心阅读就会发现，酷吏多出自汉武帝一朝，而循吏则多出自汉宣帝一朝。这并非偶然，而是与武帝朝与宣帝朝不同的执政理念密切相关的。汉武帝执政，基本思路是“外儒内法”——一面穷兵黩武，开疆辟土，一面盘剥百姓，搜刮钱财。这样的执政理念之下，酷吏往往更对汉武帝的口味。汉宣帝的执政理念是“王霸杂用”，即以儒家轻徭薄赋的宽仁之政对待百姓，以法家严厉的督责之术约束官吏。王霸杂用的治国理念之下，清正廉洁的官吏当然大受欢迎，所以宣帝一朝循吏众多。
不妨举例来说明汉武帝与汉宣帝在任用官吏上的不同特点。《资治通鉴》记载，公元前130年，汉武帝让张汤和赵禹两人一块制定律令，务求严酷，两人就制定了“见知法”，让官员之间互相监视，互相检举揭发，汉朝执法严苛，就是从那时开始的。
张汤和赵禹均名列《史记·酷吏列传》。张汤“为人多诈，舞智以御人”，他知道汉武帝喜好儒术，就拜大儒董仲舒、公孙弘学习，竭力做出“与上同好”的架势，并以此得到汉武帝的赏识。他当廷尉时，断案治狱以善于揣测上意著称，断案前“先要准确领会皇上意图”，若皇上讨厌此人，张汤就会极力用法条给此人罗织罪名，将无罪说成有罪，轻罪变成重罪；若皇上想放此人一马，张汤也能从法条中找出依据，以助其开脱罪责。按说，这种做法根本不是“以法律为准绳”，而是“以上意为转移”，是执法者的大忌。可汉武帝却因张汤办案称意而格外赏识他。赵禹出身刀笔吏，后迁为御史，“务为严峻”，也得到了汉武帝的提拔。
张汤、赵禹之后，汉武帝时期的酷吏还有义纵、王温舒、尹齐、杨仆、咸宣等，这些人均执法严酷，善于杀人立威。比如，王温舒在河内郡主持“打黑”之时，以连坐之法逮捕豪强，一次就抓捕一千余家，罪大者灭族，罪小者处死，杀人之多，“至流血十余里”。被灭族者的财产则完全被没收，充实了国库，这其实是借“打黑”之名行敛财之实。
汉宣帝执政之时，则大力纠正汉武帝以来的官场弊端，“选于定国为廷尉，求明察宽恕如黄霸等以为廷平”，无论是施政还是治狱，都转严酷为宽仁。因此，汉宣帝一朝，循吏颇多，黄霸即其中的典型。
黄霸自幼攻读法律，在汉武帝末年进入官场。公元前97年，黄霸因清正廉洁被举荐为河南太守丞。当时的官员多以执法严酷为能,唯有黄霸宽和以待，爱民如子，因此赢得了仁厚的名声。汉宣帝亲政后，听说黄霸的名声，就将其提拔为“廷尉正”，主持司法工作。黄霸在任内数次裁断疑难案件，所判公平，不久转任丞相长史（丞相府秘书长）。公元前67年，黄霸因治绩卓著被任命为颍川（今河南禹州）太守。黄霸在颍川遴选品行优秀的下属官吏，分散到各属县；多次颁发刑律，务使法律条文家喻户晓，最大限度地降低犯罪率；他还下大力气规劝百姓遵章守法，勤事农桑，尽量以教化代替刑罚。
一次，黄霸派一名年长廉洁的下属出行访察。下属微服出访，恪守清正廉洁的作风，不肯在驿亭住宿，饿了就在路边吃些食物。不巧，正在他吃饭时，忽然飞来一只乌鸦，叼走了手里的肉。恰巧有人看到了这一幕，回到郡府就对黄霸讲了此事。这个下属回来后，黄霸赶紧上前慰劳，说：“太辛苦了！你在路上吃饭还被乌鸦抢走了肉。”下属大惊，以为黄霸对他外出时的所有情况都了如指掌。
黄霸还注意官吏任用的持续性，尽量避免无谓的人员更替。许县县丞年老耳聋，督邮报告黄霸，请求辞退他。黄霸不同意，说：“许县县丞廉洁清明，虽然年纪大了，尚能胜任接待迎送的工作，要多帮助他，不要让有贤德的人失望。”有人问他为何这么做，黄霸回答：“频繁更换官吏，送旧迎新要花费不少钱财，而且奸猾小吏会乘机销毁账册文书，盗窃财物，公私耗费都很多，所有的这些费用都要从百姓那里得来。况且换上的新官也未必贤德，甚至还不如他的前任。所以能不更换新官就尽量不更换。”黄霸治理颍川，深得吏民拥护，郡内的户籍人口逐年增长，“治为天下第一”。
公元前55年，已是77岁高龄的黄霸接替丙吉，当上了丞相。《汉书》中称赞宣帝一朝，说：“汉世良吏，于是为盛，称中兴焉。”“王成、黄霸、朱邑、龚遂、郑弘、召信臣等，所居民富，所去见思，生有荣号，死见奉祀，此廪廪庶几德让君子之遗风矣。”意为汉宣帝一朝出现了众多循吏，他们为任一方时会让百姓富裕，离任之际会让百姓思念；他们活着的时候有美好的名声，死去之后也得到长久的祭祀。从这些人的身上，人们俨然见到了恪守道德、厉行礼让的君子遗风。
在笔者看来，汉宣帝以王霸杂用的理念治国，其意义不仅在于实现了汉朝的“中兴”大业，而且还标志着帝国治理模式的完善与成熟。秦朝实行暴政，结果迅速亡国，灭国的教训使建立汉朝的刘邦君臣深知“马上得天下，不可马上治天下”，因此，汉朝虽然在制度上继承了秦朝的帝国体制，但在治国理念上却一改秦朝的法家思路，而代之以道家的“黄老之术”，主张无为而治，六七十年积累下来，汉朝便有“文景之治”的盛世。
到了汉武帝统治之时，国力强大的帝国具备了由“无为”模式切换到“有为”模式的资本。再加上汉武帝本人也不再甘心“无为”，而是要宣国威、显实力、开疆土。因此，汉武帝才极力改变前任国策，调整国家的意识形态，“罢黜百家，独尊儒术”。
可是，正如大臣汲黯所言，汉武帝是一个“内多欲而外施仁义”之人，他推崇儒家却不能身体力行。司马光直言汉武帝执政之严酷，极像秦始皇，他对外开疆辟土、大肆征伐，对内穷奢极欲、失道妄行，几十年搞下来，整个国家“户口减半”，财政出现了危机，甚至整个王朝都到了崩溃的边缘。《汉书·食货志》称，汉武帝“外事四夷，内兴功利，役费并兴，而民去本”。大儒董仲舒在给汉武帝的上书中也说：“贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食。重以贪暴之吏，刑戮妄加，民愁亡聊，亡逃山林，转为盗贼，赭衣断道，断狱岁以千万数。”百姓已然承受不住苛捐杂税，许多农民放弃了耕种田地，转而成了盗贼。此等情形，大有“官逼民反”之势。尤其可怕的是，汉武帝并没有采纳董仲舒提出的“薄赋敛，省徭役，以宽民力”的建议，而是继续压榨。董仲舒死后，国家已然到了崩溃的边缘。因此，到了汉昭帝时期，秉政的霍光不得不调整政策，重新“与民休息”。
汉宣帝掌权之后，除了继续推行“与民休息”的国策外，更加大惠民力度，对民众实行儒家的仁政。汉宣帝针对漕运耗人力、浪费严重的问题，果断减少了一半的漕卒，大省漕运力役。对于遭受自然灾害的地区，则减免租赋，对流民的抚恤力度也是空前的：凡是回归原籍的流民，由政府分给田地，并给予粮种，供其免费耕种，还在一定的年限内免除租赋。经过多年的劝课农桑、轻徭薄赋，百姓民生得到了相当的保障，社会秩序稳定了下来。
汉宣帝“霸道”则表现在他整顿吏治方面。汉武帝统治期间连年用兵，仗打到后来就出现了财用衰竭的问题。为了筹集钱财，汉武帝用卖官鬻爵和输财赎罪等办法来增加财政收入。这样一来，官场被搞得乌烟瘴气，异常混乱。汉宣帝亲政之后，大力整肃吏治。汉宣帝从小在民间长大，深知民间疾苦，史书上说他“高材好学，然亦喜游侠，斗鸡走马，具知闾里奸邪，吏治得失”，这一特点也对他整顿吏治大有帮助。他非常注意地方官员的选任，在任命郡守、刺史等地方大员时，往往亲自召见，通过察言观色来了解官员的品行、能力，随后向官员交代任务。官员到任之后，汉宣帝则让有关部门将官员治理地方的情况记录在案，以作为升降考核的依据。如此一来，汉宣帝一朝的执政就形成了“宽以待民，严以律官”的风气，“王霸杂用”的治理模式就此形成。
国家的治理模式，从秦朝的法家到汉初的道家，再到汉武帝时的外儒内法，最后到汉宣帝时期的王霸杂用，不同的模式之所以要一次次地切换，实乃形势发展之所迫。随着国家的发展及疆域的不断拓展，其治理任务日益复杂。此种情形之下，任何单一的治理模式都不足以承担治理庞大国家的复杂使命。国家的治理实践，需要多元的思想资源来作文化支撑，二者相互配合，社会制度才能最终成熟，并得以长久存在。
（摘自《公务员文萃》2017年第六期）
稿件来源：《同舟共进》