域外|第三类竞考：法国高级公务员的新来源
法国国立行政学院（ENA）堪称“法国高级公务员的摇篮”，进入国立行政学院学习是成为法国政府高级公务员的必经之路也是唯一途径。自1945年创立至今，法国国立行政学院已经为法国政府培养了5000多名精英，遍布法国政府各高级公务员职系；有数位总统及总理毕业自该学院。
然而，作为对于法国政府极具特殊意义的机构，ENA如何能保证为政府输送高素质的人才呢？除了颇具特色的培训方式外，其独特的招生制度也是其成功的法宝之一。该制度包括三种不同类型的竞考，大学毕业生、在职公务员、私营部门管理人员等均可报考其中一种类型。其生源可谓是广泛覆盖了社会各界优秀人才。本文重点介绍该招生制度中的第三类竞考制度。
法国国立行政学院的招生考试分为三种，即外部竞考、内部竞考和第三类竞考。外部竞考的招生对象是具有学士或硕士文凭的大学毕业生。这部分人事先并不具备公务员资格，而从ENA学毕业后则直接进入高级公务员（A类公务员，即决策类公务员）职系。因此，从某种程度上该类竞考可以视为高级公务员的录用考试。
而内部竞考则针对的是在报考当年的12月31日前已经在公职部门工作满5年的在职公务员。由于这部分人在进入国立行政学院前都不属于高级公务员职系，而学习期满合格后都可进入高级公务员职系，因此可以视为公务员晋升考试。
第三类竞考面向的是那些在公职部门以外工作了至少8年以上且希望为公职部门服务的人，包括私营企业管理人员、各级地方议会议员、各种社会团体负责人等。与前两种竞考相比，对于第三类竞考的考生的报考资格要求比较宽松。他们无须像参加外部竞考的考生那样必须具备大学文凭，也不用像参加内部竞考的考生那样必须具有公务员资格。从某种程度上说，第三类竞考可以被视为一种面向社会的、更开放的高级公务员招考制度。
在录取名额方面，第三类竞考考生所获得的配额有限，不超过每年学生总录取名额的10%。由于法国国立行政学院每年录取学生的总名额限制是100名，因此，最终通过第三类竞考进入行政学院学习的人每年不超过10人。据法国国立行政学院官方网站公布的数据，2005年被允许参加第三类竞考的候选人是155人，实际参加初试的人是89人；而当年第三类竞考的录取配额9人，最终录取人数9人。当然，所有通过竞考被录取的人都接受同样的培训。在毕业时，他们也会获得相同的待遇，即，直接进入高级公务员职系并根据成绩排名依次挑选工作岗位。因此，第三类竞考又被称为进入国立行政学院学习及进入国家高级公务员队伍的“第三条道路”。
与前两种竞考不同，第三类竞考制度创立时间较晚，是根据法国1990年1月2日第90-8号法律建立，于1991年首次实施的。对于实施第三类竞考制度的原因，法国国立行政学院的解释是“为了加强高级官员的‘平民化’，同时，使高级行政部门更熟悉企业与公民社会的运作。”在这个简短的解释背后，隐藏的是法国公务员制度的国情以及全球公共部门发展的共同趋势。事实上，第三类竞考制度的形成与发展是法国国情与世界潮流共同作用的产物。
一方面，法国国立行政学院的特殊地位造就了法国公务员中的一个特权阶级——Enarque（身居要职的法国国立行政学院毕业生）。自法国国立行政学院创立以来，相关法律的规定使进入法国国立行政学院学习成为进入高级公务员队伍的唯一途径。因此，可以说法国的高级公务员职位全由ENA的毕业生所垄断。相对于其他人而言，ENA的这些毕业生自然形成了一个特权阶层，一毕业就自动成为高级公务员，各部门高层都是校友，更何况包括部长、总理、总统一级的人物也有很多出身于ENA。在别人眼中，这些ENA毕业生们在政府里自然人脉聚集且仕途通畅，是公务员中的“贵族”。
对于提出过“人权宣言”、崇尚自由平等的法国人来说，这种特权阶层现象自然有些让人无法忍受。更重要的是，由于此前只有外部竞考和内部竞考两种招生制度，大大限制了一般社会人员尤其是私营部门人员进入高级公务员队伍的可能性，从而在一定程度上违背了法国人“公职面前人人平等”的原则。因此，20世纪80年代初社会党上台后，提出应当保证每个人都享有平等进入公职制度的权利，并试图扩大公民进入公职系统的途径，尤其是扩大进入高级公务员队伍的途径。政府认为为了保障真正的平等，应当为地方议会、工会组织或公共机构团体的负责人进入高级公务员队伍创造优惠条件，从而于1982年向议会提出关于设立一条进入国立行政学院的特殊竞考的法案。经过近十年的努力，关于进入国立行政学院的第三条道路——第三类竞考制度终于被法律正式确认。其招生范围也扩大到了私营部门管理人员。
另一方面，自20世纪80年代以来，新公共管理运动开始在发达国家蔓延，传统的韦伯制官僚体制广受诟病，公共部门越来越需要借鉴私营部门的管理经验和做法。在深受传统官僚体制影响的法国，ENA的毕业生们也饱受责难。许多人认为这些ENA毕业生的实际工作能力与其高位不相匹配，他们十分死板，过于注重行政技术和程序。而且大部分毕业生是来自于外部竞考的大学毕业生，尽管他们在学习过程中也有很长的实习阶段，但仍缺乏实践经验，更善于准备文件而无法解决实际问题。这些导致法国行政部门决策僵化、效率低下。而英国已经开始打破一贯由牛津、剑桥毕业生垄断公共部门高位的传统，开设了“速通班”（fast stream），面向全社会招生。无论是大学文理科毕业生还是私营部门管理人员或公共企业职员都可以报考，经过严格的选拔程序录取后进入该班学习，毕业后直接进入高级公务员队伍。
在这种潮流的推动下，法国也意识到行政改革的重要性和紧迫性，终于也打开公职部门封闭的大门，开始吸收私营部门的优秀人才。尽管通过第三类竞考进入法国高级公务员队伍的人数不多，但这毕竟为高级行政部门带来了新鲜血液。相对于出身于其他两种形式竞考的毕业生来说，出身于第三类竞考的毕业生由于其年龄和社会经验的优势，能更迅速地应对当前复杂多变的环境并及时恰当地解决问题。
（摘自《公务员文萃》2018年第三期）
稿件来源：《学习时报》