本文作者：西京研究院院长 赵建 博士。本文为西京研究院发表的第614篇原创文章，赵建教授的第572篇原创文章。通过研究近半个世纪几十个国家和社会发生动荡的案例，我们发现基层权力部门的扭曲、过度、暴力等违法不当行为，是造成社会动荡的直接原因，被称为“基层失序”。比较远的案例是十年前的“阿拉伯之春”，导火索是突尼斯一名年轻失业大学生在警察暴力执法下自焚。近的案例是今年伊朗，一名女教师被道德警察逮捕后猝死，引起了全社会的动荡。这些都是具有深刻教训的案例，必须引起各国执政当局的重视。可以说国家治理，治理的主要就是基层的执行行为；国家治理现代化的目的之一，就是中央和国家的意志能较好的向地方和基层传导，在层层委托代理关系的摩擦传递中做到尽量减少信息和行为的损耗和扭曲。我们必须注意到的关键一点，基层行政人员也是自利的“理性人”，其目标函数与上一级和中央都不一样，而且越是向下传递，偏差可能会越来越大。在中央—基层目标和利益导向不一致的情况下，会经常发生过度执行、消极执行、选择性执行以及扭曲执行的问题。这些问题在哪个国家都有，关键是靠监督、纠偏和其他治理主体的协作补充能力。中国是人民至上的国家，这是社会主义的本质，也是党的领导的本质，也是制度优势的具体体现。人民至上不仅是一套话语体系和价值系统，还是一套具体的行动，即服务型、现代性公共权力体系的构建。也就是说，中央和高层负责建构一套价值、话语和理论体系，但是具体执行的还是靠地方政府和基层权力部门。理论体系很重要，关系到统一思想和价值观的输出，但更重要的是基层的执行。如果不能很好的执行，让人民真正感到安全感、获得感和幸福感，那么理论体系也很难有什么明显的效果，甚至适得其反。防疫战是一场全民动员的系统性大战役，疫情初期阶段中国正是坚持人民至上、生命至上的理念，顺应社会和民意的诉求进行了严格的防控，采用其它国家无法采用的“数字化检测+网格化管控”的线上线下相结合的作战模式，取得了伟大的胜利，避免了几百万人的伤亡。到了第三年，病毒发生了巨大的变化，从过去“传染性低+死亡率高”的毒株，变成了今年的“传染性高+死亡率低”的毒株，导致我们过去取得胜利的作战方法越来越不适应，消耗了大量的财政、医疗、社会等资源，付出了经济社会正常运转的代价，但是作战效果仍然不理想。战争就会有牺牲，这是不可避免的，关键是用小的牺牲来换取大的牺牲，最终回到疫情前状态，这是防疫战的最终目标。无论是群体免疫还是动态清零都只是手段而不是目的，不能把手段当作目的，我们战斗的目的是为了人民的利益、为了早日回到正常社会。我在3月份的报告《赵建：主要矛盾正在发生变化，防疫战应该进入“过渡阶段”》已经提醒这一点：作战思维应该随着战场和敌人的形势与时俱进，当前的矛盾不再是病毒与人民生命健康的矛盾，而是层层加码一刀切的防控政策与人民群众日益增长的回归正常社会需求的矛盾。事实上，党中央和国务院也在按照这个思路进行政策的优化和调整，防控方案已经更新到了第9版，近期又出台了专门优化防控措施的“20条”，在“两个坚持”的基础上不断向民生和经济倾斜。这个体现了国家对当前局势的判断，体现了对“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”这一“三角难题”的有效平衡。但我们也应该理解，在当前的困境下，任何一项政策都很难做出，都需要付出代价和牺牲，关键是政策决策的科学性、有效性、长远性。而最关键的地方，则取决于地方和基层的执行效果。我们看到最近一段时间，基层部门在执行过程中出现了很多过度和扭曲的问题，不仅没有较好的贯彻国务院的防控优化精神，还进一步激化了与群众的矛盾，造成了中央和群众两头不满。这个问题是国家治理现代化进程中普遍存在的问题，本质上体现的是中央和地方、高层和基层之间的矛盾。中央和高层会站在全局顶层设计的高度，构建一整套思想理念、总体方案和话语体系，但是具体落实到地方和基层，由于目标、行为约束等存在较大的不一致，在执行过程中就会出现选择性执行、应付、过度和扭曲执行等问题，造成社会和群众的不满和矛盾。这个问题当然并非只有中国存在，这是国家治理现代化进程中，以及过去几千年历史上都普遍存在的问题，我们称之为“基层失序”，严重的地方甚至会出现“基层暴政”，比如美国2020年的“弗洛伊德不能呼吸”运动。在传统封建国家时代，为了解决这一问题，采取的“皇权不下乡”+依靠乡绅基层的自治模式。乡绅基层不在国家正式的权力范围之内，它是一种地方名望贵族与当地群众通过协商、相互妥协和平衡等形成的自治组织。这个组织实际上也是一种民主机制，能较好的实现政策与大众的互动，具有较高的弹性。同时，自治组织也能较好的实现监督，保证地方和基层在执行高层政策时，不会过度的走样，不会过度的侵犯人民的利益，因此保存了几千年的历史。但这毕竟还是一个传统组织，新中国成立后这种乡绅自治组织既阻碍了土地革命，又阻碍了为工业化和现代化进行的国家动员，因此不可避免的被历史淘汰。传统时代的乡绅阶层被淘汰后，中国的国家治理依然存在着基层执行的难题，因此取而代之的是城市里的居委会和农村里的村委会，改变了过去几千年封建时代皇权不下乡的治理结构，大大提高了国家动员能力。但是任何事物都不是完美的，这一制度在完善和进化过程中，也存在一些问题，比如自治程度不够，选举过程中存在问题、群众监督不力等，这导致的结果就是基层权力的走极端：或者不执行权力当然也就不承担责任，或者过度执行造成基层权力滥用、以权谋私。最新阶段的防疫战就出现了很多这样的问题，比如违反法律规定一刀切和层层加码，利用国家赋予的权力以权谋私攫取中央拨付的赈灾款等。我们看到最近国家查出了不少贪腐的核酸检测公司，这些公司为了一己之力造假甚至放毒已经到了令人发指的地步，引起了广大人民群众的极度不满，需要引起党和国家的高度重视，迫切需要成立专项调查组专门整治这些基层蛀虫，严惩不贷。当然，我们也需要客观的理性的看待这一问题，从国家治理现代化的政治科学角度，认真研究和应对基层失序的种种问题。这个问题非常重要，可以说是国家治理现代化的关键一环，至今已经完成现代化政治的国家也依然存在这样的困境。基层失序治理是一个系统工程，当前来看应该抓住这次防疫战的“机遇”，加强基层队伍治理体系建设，以下三个方面的落实非常急迫：1，从自上而下的角度，加强党的领导，发挥党在监督监察违法违纪行为的作用，对基层违反人民至上，不顾人民利益和人民呼声的行为进行坚决查处，最大化降低疫情防控带来的次生灾害。坚决将疫情封控造成的人道灾难“清零”。2，从自下而上的角度，提高基层部门的自治程度，让居委会、村委会回归基层自治组织的本源，让群众的利益诉求与基层权力部门有较好的互动，并通过群众自治和民主监督，约束基层权力滥用的问题，自下而上的保证基层贯彻党和国家的指令和精神。3，从全局的角度，强化全面的法制化建设，做到一切行为都要依靠法律，对违法违纪行为严惩不贷。过去是皇权不下乡，现在在某些落后地区是“法律不下乡”，甚至出现基层权力大过法律，地方权力大过中央的现象。这些都是对党和国家的抹黑。今天，这场防疫战还在进行中，在党和国家的坚强领导下，全国人民都在坚持，已经进入了持久战的最后阶段。虽然我们付出了较大的牺牲和代价，尤其是经济和民生的代价，但是也要看到“敌人”的毒性也在大幅降低，因此胜利的曙光就在前面。如果我们将当前的清零目标，从“感染人数为零”，转换成“死亡人数为零”（包括次生灾害导致的死亡），那么我认为很快就会取得胜利。相信这一天在明年春天之前就会到来。延伸阅读