深圳各区集体用地开发和交易政策汇总暨《盐田区股份合作公司集体用地开发和交易管理指引》之村企合作实务解读

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1、西政资本201809：深圳市及各区集体资产相关政策汇编

目录

一、《管理指引》整体架构和主要内容 

二、集体用地开发和交易流程 

三、《管理指引》的特色和亮点 

2018年11月22日，盐田区集体资产管理办公室正式印发《关于印发<盐田区股份合作公司物业租赁管理指引>等规范性文件的通知》（盐集体办【2018】31号）。作为该文件附件2的《盐田区股份合作公司集体用地开发和交易管理指引》（以下简称“《管理指引》”），为盐田区自2016年55号文——《关于建立健全股份合作公司综合监管系统的通知》（深办字【2016】55号）出台以来，首次就集体用地开发和交易方面出台专门性文件。至此，深圳各区集体用地开发和交易方面专门性文件正式“集齐”，布局如下：

本文主要以上述文件为核心，从《管理指引》整体架构及主要内容、集体用地交易流程、《管理指引》的特色及亮点三个角度对《管理指引》逐一进行梳理和解读，以便读者对盐田区的集体用地开发和交易有更清晰的认识。对本文不足之处，亦希望读者多多提出建议。

一、《管理指引》整体架构和主要内容

（一）管理指引整体架构

《管理指引》共七章三十一条，整体架构如下：

（二）《管理指引》主要内容

《管理指引》各章主要内容如下：

第一章总则：包括立法目的、集体用地含义、开发和交易形式、交易方式、交易原则、产权交易机构含义、“三会”含义等内容。

第二章自主开发：包括自主开发流程、自主开发股份公司应向街道办提交文件等内容。

第三章合作开发：包括合作开发方式分类、公开招标方式流程、竞争性谈判方式流程、合作开发股份公司应向街道办提交文件等内容。

第四章城市更新：包括股份合作公司实施城市更新需准实政策及流程要求、自主实施城市更新、引进合作方实施城市更新、第三方委托申报、申报计划时备案、实施主体确认前备案、股份合作公司实施城市更新备案要求等内容。

第五章土地使用权转让：包括集体土地使用权转让方式及流程、土地使用权转让股份公司应向街道办提交文件等内容。

第六章监督管理：包括股东大会召开流程、股东大会召开需街道办见证及公证处公证、股份合作公司民主决策流程、预选库等内容。

第七章附则：包括未尽事宜规定、为改制组织规定、“街道办”含义、“工作日”含义、施行时间等内容。

二、集体用地开发和交易流程

集体用地开发和交易，按开发方式（自主开发or合作开发or土地使用权转让）和交易方式（公开招标方式or竞争性谈判方式）不同，具体分为以下四种，交易流程各不相同：

（一）集体用地自主开发

（二）集体用地合作开发——公开招标方式

（三）集体用地合作开发——竞争性谈判方式

（四）土地使用权转让——招标、拍卖、挂牌交易

三、《管理指引》的特色和亮点

（一）引入综合监管系统，集体用地开发和交易均需登记和备案

借鉴其他区域已出台的集体用地开发和交易政策，盐田区《管理指引》进一步明确了集体用地开发和交易需在综合监管系统中进行的要求。《管理指引》第四条明确，股份合作公司集体用地开发和交易项目均需在“盐田区股份合作公司综合监管系统”进行交易立项登记，并按规定通过产权交易机构公开选择合作方。《管理指引》第十一条、第十二条规定的集体用地合作开发流程中，交易申请、中标结果/交易结果公示、组织签约等流程均需在综合监管系统进行登记或备案。

（二）城市更新限定只能在深圳联合产权交易所进行

按《管理指引》第六条的相关规定，合作开发或引进合作方实施城市更新的，限定只能通过深圳联合产权交易所进行。据悉，深圳联交所已多次承担福田、罗湖、南山、龙岗等区集体资产的相关交易，已有一套较为明确的流程和标准，开发商如欲参与盐田区涉及集体用地的城市更新项目，则需提前熟悉深圳联交所的相关流程和标准。

（三）集体用地合作开发仅可在公开招标与竞争性谈判中二选一

以大鹏新区为例，大鹏新区发展和财政局2018年8月17日发布的《深圳市大鹏新区股份合作公司资金资产资源交易管理暂行办法》（征求意见稿）中，规定大鹏新区股份合作公司“三资”交易活动可以选择采取包括“公开招标”、“公开竞价”、“公开拍卖”、“竞争性谈判”、“单一来源”、“续约交易”、“自行组织实施”等多种交易方式之一。

而按盐田区《管理指引》第十六条的规定，引进合作方实施城市更新项目的，集体用地面积占城市更新项目用地总面积超过20%，或城市更新项目拆除集体物业面积占总拆除面积比例超过1/3的（即股份合作公司对项目具有重大影响权），应通过公开招标或竞争性谈判方式选择合作方。需注意盐田区此处对于存在历史协议的情形，并未明确可否选择其他方式，流程要求上更加严格，开发商如欲参与盐田区涉及集体用地的城市更新项目，需重点注意此点。

（四）评审过程引入纪检工作人员现场监督

盐田区集体用地合作开发引入合作主体时，不管是公开招标方式，还是竞争性谈判方式，在其定标或是组织交易过程中，均需引入纪检工作人员现场监督，监管进一步强化。

公开招标方式中，《管理指引》第十一条明确，评审过程中，应邀请街道办纪检工作人员列席会议进行现场监督。集体用地面积1.5万平方米及以上的项目，应邀请区纪委监委、区集体办、街道办纪检部门组成监督小组进行现场监督。

竞争性谈判方式中，《管理指引》第十二条明确，谈判过程中，应邀请街道办纪检工作人员列席会议进行现场监督。集体用地面积1.5万平方米及以上的项目，应邀请区纪委监委、区集体办、街道办纪检部门组成监督小组进行现场监督。

（五）计划批复前不得签实质内容合作协议，仅可委托申报

《管理指引》第十七条明确，申报城市更新单元计划前，股份合作公司不得与第三方签订含实施主体、赔偿金额等实质内容的合作协议或改造协议。按该规定，开发商参与盐田区涉及集体用地的城市更新项目时，如欲通过上平台确定与股份合作公司的正式合作关系，如确定分配比例、搬迁补偿方式等实质内容的，则需等到计划批复后。

为解决计划申报前股份合作公司引入合作方参与城市更新的问题，《管理指引》第十七条进一步规定，委托第三方进行计划申报的，委托协议不得包括实施主体的确定和集体资产拆赔比等实质内容。但是对于如何选取此时的“委托第三方”流程，则需具体参照《中共深圳市盐田区委办公室、深圳市盐田区人民政府办公室印发<关于加强盐田区股份合作公司资金资产资源管理的意见>的通知》（深盐办字【2016】9号）、《盐田区股份合作公司重大事项监管暂行办法》等文件的规定进行。

（六）实施主体确认之前需取得区集体办同意备案意见

针对城市更新项目，《管理指引》第十九条明确，在申请实施主体确认之前，股份合作公司需取得区集体办同意对该城市更新项目备案的意见。此条规定将取得集体办备案意见的时间，延后到申请确认实施主体之前，更符合实际操作情况。实践中，申报主体经常会出现与将来的实施主体不一致的情形，如集资办之前给出备案意见的，则存在届时需修改备案意见的问题。时间上顺延后，取得意见的时间可以延后，避免实操中出现的相关疑难问题。

（七）股东大会现场需街道办见证与公证机构公证双重监督

各区对于股东大会召开程序中现场监督的要求各不相同，盐田区参照了福田区、罗湖区、南山区的做法，股份合作公司对集体用地使用权交易项目及城市更新实施主体确认进行表决而召开股东大会时，必须邀请街道办工作人员见证和公证机构现场监督。

而针对街道办工作人员的具体工作内容，《管理指引》第二十四条进一步明确，街道办工作人员现场监督的主要内容为：会议召集程序、会议议程、表决事项、决议内容、到会股东人数及表决同意股东人数等是否合规。

（八）建立资产评估服务商、评估报告审核服务商预选库，仅可抽签方式选择

项目论证和资产评估作为集体用地开发和交易的起始流程，实操中一般较少受到区集体资产监管部门的重点注意。此前，大鹏新区于2016年12月31日出台了专门的《大鹏新区集体用地开发和城市更新项目评估技术指引》，并在其《深圳市大鹏新区股份合作公司集体用地开发和交易监管实施细则》（深鹏发财【2016】453号）中进一步规定，股份合作公司应当从新区公共资源交易中心建立的专业评估机构库中聘请评估机构，由评估机构对集体用地、物业进行评估和投资分析，并出具评估报告和投资价值分析报告。

此次盐田区《管理指引》则在借鉴上述经验的基础上，重点规定，区集体办可根据工作需要，通过公开采购方式建立资产评估服务商预选库和评估报告审核服务商预选库。通过入库和审核双重方式确保评估单位的公正性。而且，针对股份合作公司聘请评估机构可能出现的违规情形，《管理指引》进一步明确，预选库建立后，涉及集体用地开发和交易项目只能以“抽签方式”从中选择服务机构。

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