税收风险管理文件解读

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国家税务总局在2014年下发了105 号《关于加强税收风险管理工作的意见》文件，指出税收风险管理是加强税种管理的有效方法和手段，是完善我国税收管理体系、提高治理能力、实现税收现代化的有效举措，是构建科学严密税收征管体系的核心工作。明确税收风险管理的基本内容包括目标规划、信息收集、风险识别、等级排序、风职能定位。在一年多的时间里，各地税务机关都在税收风险管理方面做了很多尝试，取得了很多宝贵经验，全国税收风险管理工作机制已初步形成，风险管理在税收征管工作中的重要作用逐步显现。

在国务院下发《深化国税、地税征管体制改革方案》后，国家税务总局为解决实际运行中的突出问题，贯彻落实国务院深改精神，更有效地发挥风险管理在税收征管中的导向作用，推动转变征管方式，促进纳税遵从，增强税务机关堵漏增收的主观能动性，今年又下发了54号文件，《关于进一步加强税收风险管理工作的通知》。下面基于个人的认知，谈谈54 号文件的主要精神。

第一方面，从三个维度，重申了税收风险管理工作的重要性。

一是从深化国税、地税征管体制改革的高度，认识税收风险管理工作的重要性。文件提出“以税收征管信息化平台为依托、以风险管理为导向、以分类分级管理为基础，推进征管资源合理有效配置，实现外部纳税遵从风险分级可控、内部主观努力程度量化可考的现代税收征管方式，是税收征管体制改革的方向”。

二是从服务和管理的角度，认识税收风险管理工作的重要性。文件提出“对纳税人实施差别化精准管理，对暂未发现风险的纳税人不打扰，对低风险纳税人予以提醒辅导，对中高风险纳税人重点监管。为愿意遵从的纳税人提供便利化办税条件，对不遵从的纳税人予以惩罚震慑，将从根本上解决纳税人不愿遵从或无遵从标准的问题，提高纳税遵从水平”。

三是从提高征管质量的角度，认识风险管理工作的重要性。文件提出“通过对信息收集、风险识别、等级排序、任务推送、风险应对等环节实施过程监控和效果评价，可有效增强各级税务机关的主观努力程度，查找征管中的薄弱环节，防范税务系统内部风险，提高征管质效”。

第二方面，进一步明确了税务总局和省税务机关在税收风险管理中的职责及工作机制。

一是明晰总局和省局各自在税收风险管理工作中的职责。税务总局负责税收风险管理制度和机制的顶层设计。省局侧重按照税务总局工作部署，结合本地实际，建立健全税收风险管理工作机制，及相关税收风险管理工作的组织实施。

二是从统筹管理的角度，明确税务总局风险办的职能。主要是七个方面工作的统筹：（1）工作规程和年度计划制定；（2）风险应对任务推送工作；（3）应对过程监控及效果评价工作；（4）风险分析识别模型建设工作；（5）决策支持风险管理系统功能完善工作；（6）税收数据治理工作；（7）第三方涉税信息获取及应用工作。

三是从扎口管理的角度，明晰省局风险办的工作机制。侧重四个统一（1）税收风险管理组织领导；（2）接收税务总局推送风险事项；（3）扎口推送风险应对任务；（4）反馈风险应对情况。

四是从全局一盘棋的角度，明晰各业务管理部门在税收风险管理工作中的职能定位。主要有（1）第三方涉税信息采集、分析识别模型建设及风险分析识别；（2）提供具有全局性、普遍性特征的风险事项；（3）特殊风险管理事项的跟踪、指导、评价，完善相关风险指标和风险任务。

五是明确稽查部门要承接风险管理部门推送的高风险线索，实施重点稽查，并反馈查处结果。对于高风险应对任务中反映出的行业性、地域性或特定类型纳税人的共性税收风险特征，要及时提交给风险办，充实风险分析识别指标体系及模型库，促进风险分析识别模型的优化和完善。

第三方面，从务实的角度，提出税收风险管理重点工作和组织实施的要求。

一是七个方面的重点工作：（1）改革大企业税收风险管理方式，实施两级风险分析及差别化应对；（2）开展高收入者个人所得税风险管理工作；（3）做好增值税发票及出口退税风险管理工作；（4）加强税收征管主观努力程度评价工作；（5）加强户籍、登记及申报风险管理工作；（6）加强欠税风险管理工作 ; （7）加强重点行业风险管理工作

二是要求各地加强组织领导，完善税收风险管理年度工作计划，制定分阶段工作目标、具体措施和实施步骤，积极推进税收风险管理工作有序、有效地开展。

三是要求围绕组织收入这一中心，聚焦千户集团和大企业、高收入自然人、征管主观努力程度等重点风险管理工作，精准发力，有效配置征管资源，合理上收分析应对层级，结合税收征管规范推行等工作，将税收风险管理工作落到实处。

四是要将税收风险管理相关工作纳入绩效考核，对纳税遵从、税收执法、政策完善等方面的风险，设计与征管主观努力程度相关的考核指标，实施全方位的监控评价，推动各级税务机关强化风险分析应对，有效提升征管主观能动性。

附件：税总发〔2016〕54号文

国家税务总局关于进一步加强

税收风险管理工作的通知

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局,局内各单位:

《国家税务总局关于加强税收风险管理工作的意见》（税总发〔2014〕105号)下发后，全国税收风险管理工作机制初步形成，风险管理在税收征管工作中的重要作用逐步显现。为贯彻落实《深化国税、地税征管体制改革方案》，更有效地发挥风险管理在税收征管中的导向作用，推动转变征管方式，促进纳税遵从，增强各级税务机关堵漏增收的主观能动性，现将新形势下进一步加强税收风险管理工作的有关要求通知如下:

一、提高对新形势下税收风险管理工作重要性的认识

（一）税收风险管理是推进税收治理现代化的必然要求

《深化国税、地税征管体制改革方案》描绘了构建科学严密税收征管体系的宏伟蓝图，为推进税收治理现代化指明了道路。以税收征管信息化平台为依托、以风险管理为导向、以分类分级管理为基础，推进征管资源合理有效配置，实现外部纳税遵从风险分级可控、内部主观努力程度量化可考的现代税收征管方式，是税收征管体制改革的方向。

（二）税收风险管理是促进纳税遵从的根本途径

通过加强税收风险管理，对纳税人实施差别化精准管理，对暂未发现风险的纳税人不打扰，对低风险纳税人予以提醒辅导，对中高风险纳税人重点监管。为愿意遵从的纳税人提供便利化办税条件，对不遵从的纳税人予以惩罚震慑，将从根本上解决纳税人不愿遵从或无遵从标准的问题，提高纳税遵从水平。

（三）税收风险管理是提高税务机关主观能动性的重要抓手

在做好基础管理的同时，通过对信息收集、风险识别、等级排序、任务推送、风险应对等环节实施过程监控和效果评价，可有效增强各级税务机关的主观努力程度，查找征管中的薄弱环节，防范税务系统内部风险，提高征管质效。

二、健全税务总局和省税务机关的税收风险管理职责及工作机制

（一）税务总局税收风险管理职责

税务总局负责税收风险管理制度和机制的顶层设计。制定税收风险管理工作规程；统一业务口径及数据标准，开展数据治理；建立第三方涉税信息采集及应用制度；开发部署金税三期决策支持风险管理系统（以下简称决策支持风险管理系统）；建立健全全国或者区域范围的风险管理特征库、模型和指标体系；制定税收风险管理过程监控和效果评价标准。

组织开展区域性、行业性以及特定类型纳税人或者特定事项的税收风险分析工作（如千户集团税收风险分析）；整合风险应对任务并向省税务机关推送；组织对省税务机关及税务总局税收风险管理工作领导小组办公室（以下简称税务总局风险办）成员单位的风险管理过程监控和效果评价；开展纳税遵从行为规律分析；实施跨省风险管理任务调度；组织开展跨省数据集成和调度；组织征管主观努力程度监控及评价；组织制定税收风险管理战略规划。

（二）税务总局风险办及其成员单位税收风险管理工作机制

1.强化税务总局风险办统筹职能

（1）统筹风险管理工作规程和年度计划制定工作。组织成员单位共同制定税收风险管理工作规程和年度计划；按照横向互动、纵向联动的原则，在征求成员单位及省税务机关税收风险管理工作领导小组办公室（以下简称省税务局风险办）意见后，报税务总局税收风险管理工作领导小组审定后下发。

（2）统筹风险应对任务推送工作。根据组织收入工作需要，定期召开风险管理专题会议，审议成员单位及各地区在风险管理工作中提炼或发现的具有全局性、普遍性特征的风险事项，以及成员单位提交的特定类型纳税人或特定风险事项，适时推送各地应对。相关司局遇到情况紧急、风险程度高、风险指向具体纳税人的特殊风险管理任务，可以会签税务总局风险办并报经局领导批准后，单独成文下发或通过决策支持风险管理系统向下推送。

（3）统筹风险应对过程监控及效果评价工作。对推送各地应对的风险管理任务，税务总局风险办统一组织实施应对过程监控和效果评价工作。

（4）统筹风险分析识别模型建设工作。组织税务系统精干力量，按计划逐步建立具有代表性的覆盖重点行业、税种及特定类型纳税人的风险分析识别指标体系及模型库，并及时内置到决策支持风险管理系统中，供各单位及各地区使用。

（5）统筹决策支持风险管理系统功能完善工作。汇总成员单位及各地提出的关于完善决策支持风险管理系统功能的业务需求和意见，提交相关部门统一完善系统功能。

（6）统筹税收数据治理工作。建立标准、规范、充分、完备的数据库。从数据来源、内容、格式、口径、质量、应用等多方面实施数据治理，制定税收数据管理办法。不断拓宽数据来源、丰富数据内容、规范数据格式、统一数据口径、提高数据质量、强化数据利用，有效发挥税收数据在风险管理工作中的基础性作用。

（7）统筹开展第三方涉税信息获取及应用工作。统一指导成员单位获取税收风险管理工作所需第三方涉税信息。成员单位负责提出第三方涉税信息的业务需求，税务总局风险办负责制定业务标准和技术实现。第三方涉税信息交换至金税三期外部信息交换系统，供各单位及各地开展风险管理工作使用。

2.发挥税务总局风险办成员单位的职能作用

（1）各税种管理部门（含国际税务部门）结合自身工作特点，承担分管税种或本部门业务的第三方涉税信息采集、分析识别模型建设及风险分析识别工作，向税务总局风险办提供具有全局性、普遍性特征的风险事项。对特殊风险管理事项进行跟踪、指导、评价，并总结经验，进一步完善相关风险指标和风险任务。

（2）大企业税收管理部门在税务总局风险办的统一领导下，牵头负责全国千户集团税收风险分析专题办公室，负责千户集团税收风险的分析识别工作。分析结果报税务总局风险办统一推送各地。省税务局风险办统筹再分析后，明确相关税务机关及应对主体，组织实施风险应对。省税务局风险办将应对结果反馈给税务总局风险办，同时报送全国千户集团税收风险分析专题办公室。大企业税收管理部门可对相应情况进行跟踪、指导、评价、考核，并总结经验，完善工作机制。

（3）高风险纳税人税收风险管理的主要应对手段为税务稽查。稽查部门负责承接风险管理部门推送的高风险线索，重点稽查，并反馈查处结果。对于高风险应对任务中反映出的行业性、地域性或特定类型纳税人的共性税收风险特征，稽查部门应及时提交给税务总局风险办，补充到风险分析识别指标体系及模型库中，促进风险分析识别模型的优化和完善。

（三）省税务机关税收风险管理职责

按照税务总局工作部署，结合本地实际，建立健全税收风险管理工作机制，开展数据治理，开展第三方涉税信息采集及应用工作，完善、应用省级决策支持风险管理系统，改进、优化风险管理特征库、模型和指标体系，统筹安排税收风险管理各项工作任务，接受税务总局风险办对其风险应对全流程的过程监控和效果评价。

按照税务总局计划开展区域性、行业性以及特定类型纳税人或者特定事项的税收风险分析工作（如千户集团税收风险分析）；结合税务总局推送的风险应对任务，进一步开展专业分析，形成本省风险纳税人库；对纳税人进行风险等级排序，结合征管资源配置情况，确定应对任务；组织开展风险应对，或将风险应对任务推送给下级税务机关；组织对下级税务机关的过程监控及效果评价，并向税务总局反馈整体应对情况；开展纳税遵从行为规律分析；负责全省风险管理任务调度；负责全省数据集成和调度；组织征管主观努力程度监控及评价；组织制定本省税收风险管理年度计划。

（四）完善省税务局风险办工作机制

1.统一税收风险管理组织领导

各地要定期召开税收风险管理工作领导小组会议，审议本单位税收风险管理年度工作计划和总结、本地区税收风险管理重大事项等（会议纪要报税务总局风险办备案）。同时，要根据税务总局风险管理年度工作计划，因地制宜，细化并制定本地税收风险管理年度计划。

2.统一接收税务总局推送风险事项

税务总局风险办按计划下发的税收风险管理事项，统一由省税务局风险办负责接收。税务总局风险办成员单位下发的特殊风险管理事项，也应由省税务局风险办统一接收；其他部门接收的，须将接收的风险事项报送省税务局风险办统筹管理。

3.统一扎口推送风险应对任务

省税务局风险办接收税务总局风险管理事项后，组织相关部门开展细化分析，统筹任务安排，扎口推送给有关单位开展风险应对工作。对税务总局风险办成员单位下发的特殊风险管理事项，省税务局风险办可以组织相关部门开展细化分析，也可由相关部门开展细化分析。细化分析后的风险管理事项经省税务局风险办统筹后，扎口推送有关单位应对。

4.统一反馈风险应对情况

应对结束后，省税务局风险办应分析总结应对情况，及时将应对情况反馈给税务总局风险办。税务总局风险办将应对情况通报给风险事项发起单位。对税务总局风险办成员单位下发的特殊风险管理事项，省税务局风险办在向税务总局风险办反馈应对情况的同时，要将应对情况反馈给特殊风险事项发起单位。

三、当前税收风险管理的重点工作

（一）改革大企业税收风险管理方式，实施两级风险分析及差别化应对

贯彻落实《深化大企业税收服务与管理改革实施方案》，提升大企业税收复杂事项风险管理层级，实施税务总局和省税务机关两级统筹分析，组织分类分级差别化应对，实现风险防控“精确制导”。税务总局组建千户集团税收风险分析专业团队，联合省税务机关大企业税收管理部门，跨区域统筹开展千户集团税收风险分析工作。税务总局风险办扎口统一推送千户集团税收风险应对任务。省税务局风险办按照风险等级将应对任务推送给相应税务机关，并确定风险应对主体，实施差别化风险应对。省税务机关参照税务总局对千户集团的风险分析方法，统筹开展本省大企业的税收风险分析工作。

（二）开展高收入者个人所得税风险管理工作

省税务机关要借助第三方涉税信息，围绕重点人群、重点项目、重点行业、重点政策，研究建立高收入者个人税收风险管理工作机制，积极开展高收入者个人所得税风险分析及应对工作。

（三）做好增值税发票及出口退税风险管理工作

积极运用增值税发票管理新系统数据，针对高风险特征企业，前移风险识别关口，在发票开具、纳税申报、出口退税等环节应用风险识别指标及模型，以人机结合方式开展事中风险分析，缩短风险反应时间。

（四）加强税收征管主观努力程度评价工作

提升税收征管主观能动性，加强风险管理成效、组织收入力度、第三方涉税信息获取及应用等重点事项的主观努力程度评价工作，科学测算提高征收率的增收目标，强化对风险管理过程的监控和评价工作，采取措施，积极作为，提高通过加强征管促进组织收入的成效。

（五）加强户籍、登记及申报风险管理工作

强化户籍管理，防范脱管户，对“一址多照”“多家企业法定代表人为同一人”“法人代表和财务负责人及办税人员为同一人”等风险户予以重点关注，及时掌握户籍信息变动情况。适时调整“双定户”税额标准。监控纳税人不申报、迟申报和错误申报等情况，分析原因，采取措施，提高纳税申报及时性和准确性。

（六）加强欠税风险管理工作

加强申报后的税款入库跟踪管理，防范申报税款未及时足额入库的风险。定期开展纳税人欠税偿还能力分析，查明欠税原因，有针对性地分类采取清缴欠税措施，严格执行税收保全措施及强制执行措施。加强与人民法院和破产管理人的沟通协调，力争欠税清理工作取得实质性成效。

（七）加强重点行业税收风险管理工作

着重防范金融保险、投资管理、物流、电力、大型连锁商业零售、房地产和建筑安装等行业税收风险。

四、相关工作要求

（一）加强领导，稳妥推进

各级税务机关税收风险管理工作领导小组和税收风险管理部门要按照要求，细化分工，明晰职责，抓紧完善税收风险管理年度工作计划，明确分阶段工作目标、具体措施和实施步骤，积极稳妥地推进税收风险管理各项工作有效开展。

（二）聚焦重点，务求实效

各级税务机关要围绕千户集团和大企业、高收入自然人、征管主观努力程度等重点风险管理工作，精准发力，有效配置征管资源，合理上收分析应对层级，并与税收征管规范推行等工作紧密结合，确保税收风险管理工作落到实处。

（三）强化考核，提高质效

各级税务机关要将税收风险管理相关工作纳入绩效考核，运用科学的手段和方法，对纳税遵从、税收执法、政策完善等方面的风险，设计与征管主观努力程度相关的考核指标，实施全方位的监控评价，推动各级税务机关强化风险分析应对，有效提升征管主观能动性。

本文作者是江苏省地税局数据管理处的李和珊，转载请注明来源于本公众号和作者姓名。