智慧税务的构建与探索

一、智慧税务建设的基础及存在的困境（一）智慧税务建设的基础1.合作合并合成不断突破。我国一直高度重视税收征管数字化改革。2015年，我国推动原国税、地税全面加强“合作”，通过信息高度聚合，进一步加快税收征管数字化改革的进程。2018年，国税、地税机构改革为构建优质高效统一的税收征管体系筑牢了坚实基础。“合并”完成后，原国税、地税间的数据壁垒被打破，税收征管数字化的整合程度再次提升。2021年以来，我国在“合作”“合并”的基础上推动“合成”变革，即税务执法、服务、监管理念方式和手段的全方位变革。在这次改革中，我国提出智慧税务的理念，提出要深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。2.新时代新技术带来新挑战。信息技术革命浪潮重构生产生活方式，对税收治理既是难得的机遇，也带来了较大挑战。数字技术、新经济新业态等的蓬勃发展，给税收征管带来许多新情况新问题。与此同时，新时代纳税人的法治意识、公民意识不断增强，对税收透明度、确定性、规范性、公正性的期待越来越高。新时代新技术带来的这些新挑战，迫切需要通过功能强大的智慧税务的建设，形成国内一流的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、服务、监管能力。3.数字化实践为智慧税务建设积累经验。自2016年金税三期系统上线运行、2019年年初金税三期“并库”以来，不断丰富完善的国家税务总局大数据云平台、增值税发票管理系统、自然人电子税务局、社会保险费和非税收入征管信息系统等一系列税收信息化成果，充分挖掘了税收征管数字化的潜力，为智慧税务的建设积累了丰富经验，筑牢了坚实基础。（二）智慧税务建设存在的困境1.系统数据联通不足。目前税务人端使用的系统较多，既有国家税务总局统一建设的系统，也有各省市区特色系统，但在日常工作中，存在各系统采集数据口径不一、数据内容重复等问题。纳税人端虽然数据后续汇总传输层面已基本打通，但前端应用还存在纳税人需要登录多系统操作的问题。例如，纳税人征期内需要同时办理增值税申报、个人所得税代扣代缴、社会保险费缴纳等多项业务时，需要分别登录三套系统进行操作。2.数据运用水平较低。税收征管数字化的重要因素就是数据。当前数据运用主要采用的是传统的数据库模式，即将纳税人数据存储于数据库中，需要使用时以统一社会信用代码为基础定向查询相关信息。这一模式的优点在于能够根据需要获取特定信息，但因为前述系统数据联通问题导致信息分散于各系统各功能模块之间，使得数据共享和运用水平较低。3.征管智能化程度有待加强。智慧税务应当是以AI技术和大数据技术等新技术为手段，通过“人工＋机器”的高度融合，实现从经验式征管演变为基于算法模型的智能化征管，从而实现“以数治税”的目标。但是，数据运用能力的缺乏、新技术应用的不足，使得税务部门在实际工作中仍然依赖经验进行征收管理，无法实现智能化征管，无法更好地运用大数据对数据资源进行整合和分析，从而未达到自动化管理。4.管理和服务精细化程度不高。智慧税务要能够实时感知纳税人需求，实时响应满足纳税人需求，最终提升纳税人的满意度。目前对纳税人的管理和服务仍然集中在“注重需求管理”而非“注重供给管理”，即根据纳税人提出的需求进行人工管理，一事一应对，无法实时提供智能化、个性化、精细化的管理和服务。5.智能税务生态系统尚未构建。建设智慧税务不仅仅是构建一套信息化系统，而是构建一个以纳税人为中心，实现涉税要素互联、网络协同、价值共生的生态系统。在这个系统中，所有的要素，例如税务人员、纳税人、外部部门和涉税规则都会通过一定的方式进行联接，并实现深度融合、互联互通。比如，纳税人是涉税数据的主要生产者，是税务生态系统中最重要的元素之一，也是智慧税务的重要参与者，但目前的应用系统构建以税务人视角居多，电子税务局习惯按照征管规范设置菜单，无法让纳税人真正参与进来，无法更好地体现“以纳税人为中心”的理念。

二、智慧税务建设的北京实践

《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）明确提出要深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治（以下简称“四精”），大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本。国家税务总局北京市税务局聚力实现“四精”，扎实推进智慧税务建设，探索通过各类利企便民举措满足纳税人的合理需求，让各类市场主体更有获得感，也为深化税收征管改革落实落细提供了更多试点经验。1.执法有章，精确执法日益精进。有温度的执法增加了对纳税人的说服力，统一的标准为纳税人营造了可预期感，两者结合充分增进了纳税人对税务部门的信任感。北京税务以优化“宽严相济”的执法方式为主线，开展说理式执法试点，推进税务执法质量智能控制体系建设试点和京津冀执法标准统一，简化企业涉税涉费事项跨省迁移办理程序，初步构建起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系，推动税务执法从经验式执法向科学精确执法转变，开创“一个基调、一把尺子、一套标准、一份目录、一个声音、一并线上”的“六个一”良好局面，助推国家重大战略稳步实施，助力首都经济社会高质量发展。2.服务有效，精细服务优化升级。纳税服务便捷性是纳税人最常接触也最关心的事项之一。北京税务以纳税人为中心，不断完善纳税服务体系化建设，以构建“自动算税”的申报方式为主线，强化电子税务局功能，全面改造提升12366税费服务平台，通过事前环节全面推广“定制e服务”、事中环节推出在线导办智能服务、事后环节“非接触”式推送风险提示，打造了个性化线上纳税服务闭环，确保税收优惠政策直达快享，切实减轻办税负担，推动从无差别服务向智能化个性化服务转变，努力提升纳税人的满意度。3.监管有方，精准监管渐成体系。监管的意义不仅在于打击违法行为、维护国家税收利益，更在于驱逐劣币以营造良好的税收营商环境。北京税务以完善“信用＋风险”体系建设为主线，全面实施“一体式”风险防控体系和一户式管理机制，全面落实“四个有人管”闭环管理机制，建立健全涉税违法查处体系，实现打击“假企业”“假出口”“假申报”等违法犯罪行为从集中打击向常态化打击转变，推动从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变，让守法者畅通无阻，让违法者寸步难行。4.共治有力，精诚共治不断深化。扩大税收治理“朋友圈”有助于打破税务部门单兵作战的局面。北京税务在延续与系统外各部门间良好关系的基础上，大力拓展部门间合作空间，疏堵点、破难点、解痛点，取得了积极成效：一是依托北京“十四五”规划和北京智慧城市建设，协同推进“智慧城市＋智慧税务”建设；二是推动数据共享，依托市级部门间涉税涉费数据共享机制，持续拓展跨部门合作，与23个部门建立了制度性数据共享，实现数据全面打通、广泛覆盖、快速流动；三是推进警税双方联合办案，多部门联合制发文件，建立了北京市常态化打击虚开骗税违法犯罪工作合作机制，进一步提升打击虚开骗税的整体性、协同性和精准性。
三、智慧税务建设的探索《意见》在总体要求中提出，深化税收征管制度改革，着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度。基于这一指导思想，在整体规划税收征管改革时，应坚持一体化设计，同步考虑事项设计、岗责流程和风险防控，构建事项有人办、责任有人担、风险有人管的一体化智慧税务运行体系。（一）围绕发票电子化改革，加速税收征管数字化升级数字化既是智慧税务的基本特征，也是实现智慧税务的基本条件。未来智慧社会，“万物皆可数字化”是最基本的特征和条件，智慧税务也不例外。涉税要素如税法、涉税系统、纳税人、税务干部和涉税机构等都需要数字化的表述。目前纳税人的画像是初级的实物数字化形态，还不能全面、真实地勾画纳税人，未来在数据极为丰富的条件下，实物的数字化表述将会更加逼真、生动、准确。应将发票电子化改革作为税收征管数字化升级的原动力，顺应全球数字化税收管理发展趋势，推动税收征管整体数字化升级。要通过发票电子化改革推进标签化、要素化应用，建设基于数字化的业务形态，打通数据链路，形成数据供应链体系，为后续业务快速响应提供可用数据。（二）探索数字身份应用，推进税收征管网格化体系网格化是智慧税务的外在形态特征。智慧税务是一张万物互联、网格化形态的“神经”网络，要把所有的涉税要素通过传感器、网络、智能终端等多种形式联接在一起，用大数据使每一个涉税要素都成为这个“神经”网络的“神经细胞”，实现涉税要素的互联、互通、互动，从而具备信息实时获取、实时反馈、随时随地智能服务的能力。实现这一目标，需要以可信身份认证技术为支撑，以人员身份安全和唯一身份识别为现代税收征管的起点，促进税收征管流程的无缝衔接。在这个过程中，要准确确定系统中所有角色的身份信息，保障使用人身份安全识别，便捷使用；实现系统在唯一身份的基础上交互，实时发送、匹配数据和指令，提供安全服务访问途径，促进门户网站间无缝切换操作，最终实现多点互联，形成税收征管的网格化体系。随着数字身份应用成熟度的不断提高，逐步实现纳税人在包括税务等不同领域使用相同的数字身份。（三）增加设计业务场景化组合，推动税收征管自动化转型自动化是向智能化发展的必由之路。发票电子化改革所带来的变化是牵一发而动全身的，应以发票电子化改革为起点，前后延展在申报、退税等多板块逐步多点布局智能创新，将改革红利切实送到纳税人手中。顶层规划设计时应以用户视角和行为习惯，将同质化业务进行归并，按照“场景式”集成为综合业务事项，每个综合业务事项从分类标识、整体概述、发起方式、办理渠道、适用对象、政策依据及制度创新、岗责权限及内控内生化、数据要素明细及数据触发联动规则等方面进行事项重构。同时，税务部门运用预先设定的业务规则，以自动处理为主、人工方式为辅的方式进行分类分级的差异化流程驱动。比如税务系统的某些自动审批功能，是根据纳税人的特征事先定好参数、编好程序，然后自动地执行任务，一旦政策变化或者为了让审批更科学合理，就得通过人工方式修改参数、调整程序。（四）深度应用“信用＋风险”，促进税收征管智能化改造智能化包含着自动化，是自动化的高级形式。智能化的一个显著特征就是其算法程序具有自我学习进化的能力，能基于数据和环境像人一样学习提高，具有一定的智力，而且智力会随着不断的进化而提高。算法程序能够通过各种传感器等多种手段感知环境状态，将环境状态变化情况数字化、变量化，从而自动调节状态完成工作。建设智慧税务，应在综合业务以及独立业务中，全面嵌入以“信用＋风险”的动态应用规则，实现税收征管智能化改造。在服务方面，及时生成纳税人和扣缴义务人的动态信用积分，通过综合评价积分结果，为纳税人提供差异化管理和服务；对纳税人进行事前事中事后的全链条风险分析，实时发现风险疑点，建立事前服务提醒、事中更正提示或业务阻断、事后快速应对的管理机制，实现税收征管从依靠事前审批、审核校验向监控预警、风险应对转变。在管理方面，围绕风险管理工作的全链条，融入动态风险管理的事前事中流程，整合纳税评估、特别纳税调整、税务稽查等事后风险应对流程，将分税种、分部门单线条防控形式转化为统筹管控，从事后由税务机关发起转变为在税收征管全流程中通过征纳互动等方式进行智能服务式防控。通过对应用规则的进一步优化，使系统可以充分理解行业知识、业务需求，能够应对业务的不确定性，实时广泛融合不同来源的数据，实现对新兴业务模型和业务规则的自动化、半自动化构建，进而实现部分业务的全面自动化和智能化管理。（五）多元融合，实现税收征管生态化构建生态化是智慧税务的最高级形态，包含着数字化、网格化、自动化和智能化。智慧税务是一个由税务机关、纳税人、涉税机构和个人等涉税要素共同参与，以广泛链接为基础，以涉税要素之间物质、资金、信息等涉税要素流通的数据为载体，以智能化技术驱动数据在涉税要素之间闭环流动的税务数字生态系统。税务数字生态系统中的涉税要素紧密交织，传统征纳双方的博弈关系转变为涉税要素之间价值共生、网络协同的共生共赢关系，转变为以纳税人为核心、以服务为核心的涉税要素之间的价值共创模式。比如，纳税人在税务数字生态化系统中从被动遵从转变为自觉遵从，税务机关可以降低征管成本，纳税人虽然不再有逃税的可能，但是可以通过税务数字生态系统快捷地获得金融机构的贷款等服务降低其运营成本、提高其生产效率，这就是价值共生共赢。要实现智慧税务的完全数字生态化，需要纳税人以及其他部门的共同参与，需要把智慧税务和其他智慧系统融合，以智能化为基础，建成包含所有涉税要素在内的“万物互联、网络协同、价值共生”的智慧税务生态体系，最终形成“精诚共治”的税收征管新格局。（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第11期，作者：张有乾，作者单位：国家税务总局北京市税务局。）