智慧税务背景下税费服务体系的建构：挑战与路径

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）对税费服务体系的构建提出了“三步走”要求，即：到2022年，在税费服务便捷性上取得重要进展；到2023年，基本建成“线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖”的税费服务新体系，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变；到2025年，基本建成功能强大的智慧税务，全方位提高税务服务能力。作为税收现代化新“六大体系”之一的税费服务体系，在智慧税务新生态中将呈现出新特征。为了充分发挥税收的服务职能，进一步提升社会满意度，税务部门在建设税费服务体系过程中需不断迎接新挑战、积极探索新路径。

一、智慧税务背景下税费服务体系的基本特征智慧税务是以新发展理念为指导，以“五位一体”总体布局为背景，以税收大数据为驱动力，以税收现代化新“六大体系”为核心的税收治理新生态。首先，智慧税务新生态是落实“五位一体”总体布局框架下税收治理的新发展。在智慧税务新生态中，税收作用的对象拓展到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设这五大方面。其次，智慧税务新生态包括文化与价值、制度与组织、技术与人力这三个方面的结构性要素。在文化与价值方面，智慧税务是将以人民为中心作为终极目标的税收治理形态；在制度与组织方面，智慧税务通过现代信息技术，重塑税收治理的规则和制度，并促进组织形态不断演进，从而推动税收治理演变为智慧税务形式的高级形态；在技术和人力方面，智慧税务通过将技术与人力融合，使其成为促使税收治理模式不断升级的动力因素，为生态体系提供源源不断的智力支持。以新“六大体系”为标志的税收现代化建设，是智慧税务新生态的支柱体系，也是国家治理能力现代化的重要支撑。依托现代信息技术，智慧税务新生态将实现党的领导更坚强有力、税收法治体系更成熟完备、税费服务体系更优质便捷、税费征管体系更严密规范、国际税收体系更合作共赢、队伍组织体系更高效清廉。最后，智慧税务新生态以税收大数据为驱动力，具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的特点。从发展的眼光看，作为智慧税务新生态框架中的重要组成部分，税费服务体系将呈现以下新特征。1.以人民为中心要求税费服务体系的定位为“民本服务”。税务部门坚持以人民为中心的发展思想，树立良好的服务意识，将纳税人缴费人合法合理需求作为构建税费服务体系的逻辑起点，大力推行优质、高效、智能的税费服务，着力打造《意见》所要求的“线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖”的税费服务体系，全方位提高服务能力，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变，以不断提升纳税人缴费人的满意度和获得感，形成征纳之间的良好氛围。2.数据赋能促使税费服务体系升级为“智能服务”。税收大数据作为智慧税务的核心驱动，在税费服务体系的构建中也发挥着重要驱动作用，持续推进税费服务体系的智能化建设。通过对各类现代信息技术的深度应用，税务机关可精准识别服务对象从而为其准确提供个性化的服务产品，并以接近实时的方式来动态监控评估税费服务全过程，促进税费服务体系数字化转型，并在此基础上随现代信息技术的发展而不断迭代升级。3.税收现代化建设推进税费服务体系转变为“精细服务”。税收现代化建设背景下，进一步深化税收征管改革是必然之路，新“六大体系”之一的税费服务体系改革也势在必行。税务部门围绕《意见》提出的精细服务，强调服务质效的“精”并落实服务内容的“细”，针对不同环节的服务内容，通过税费宣传、税费咨询、权益保护、信用管理、社会协作等方式来构建事前、事中和事后的全流程税费服务体系。在纳税缴费之前，为纳税人缴费人提供咨询与辅导服务，提高其纳税缴费能力；在纳税缴费过程中，为纳税人缴费人提供方便、快捷的服务渠道，保障其依法办理相关事项；在纳税缴费之后，为纳税人缴费人的监督投诉、争议处理、损害赔偿提供权益保障服务。通过精细服务全方位推进纳税缴费全流程、各环节内容与方式的提档升级，全面提升税费服务能力。4.服务“五位一体”总体布局提升税费服务体系的站位为“整体服务”。税务部门作为服务型政府的一部分，服务对象已经拓展到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五大方面。特别是在《意见》要求形成国内一流的智能化行政应用系统的大背景下，税务部门将切实提升政治站位，主动融入党和国家事业发展大局，为持续优化税收营商环境而采取一系列积极有效措施，与政府“放管服”改革相呼应，将税费服务的作用最大化，与其他政府部门形成服务合力，打造整体政府和整体服务，全力服务国家治理现代化。

二、智慧税务背景下税费服务体系建设面临的新挑战

智慧税务背景下，税费服务体系呈现出的民本性、智能性、精细性和整体性四大特征，既是理念上的升级也是实践中的创新。但在具体的实践探索过程中，“智能服务”与“民本服务”“精细服务”“整体服务”如何深度融合发展亦面临着诸多新挑战。（一）“民本服务”与“智能服务”未深度融合一直以来，税务部门始终坚持以人民为中心的税费服务理念，尤其在智慧税务建设过程中，在为纳税人缴费人提供税费服务的过程中，更加注重对现代信息技术的应用，不断推进税费服务方式、手段的变革。但在具体实践中，税务人员对“智能服务”的认知还不够全面深入，限制了税收大数据与现代信息技术在税费服务工作中的应用深度，导致数据赋能税费服务的效果打折，未能完全满足纳税人缴费人的实际需求。“民本服务”与“智能服务”未深度融合主要表现在以下两方面。一是税务人员习惯性依赖经验作出判断的情况还时有发生，认为“智能服务”就是利用计算机提高服务质效，对于现代信息技术的认知停留在指标、系统、平台和数据处理工具等浅显层面。正是基于此种思维惯性，税务人员在提供税费服务过程中习惯性被动满足纳税人缴费人诉求，而非利用大数据分析方法对纳税人缴费人的行为习惯开展更为深入、精准的洞察分析，未能主动为其提供更精准的服务。二是“智能服务”的大规模推广虽减轻了纳税人缴费人的负担，但也因其在流程设计与无差别推送等方面给纳税人缴费人带来了新的负担和额外的处理成本。例如，近年来，税费政策变化快，税务机关会向纳税人缴费人推送大量涉税费信息，无差别的信息内容反而会造成纳税人缴费人的阅读负担和筛选成本。（二）“精细服务”与“智能服务”未充分契合1.“智能服务”的渠道多样化可能增加额外的税费负担。近年来，税收部门逐步引入了电子税务局、12366税费服务平台、移动端应用程序等各类纳税缴费服务平台，但由于各种平台功能繁多且平台之间的数据未实现互联互通等问题的存在，使得纳税人缴费人获得税费服务的渠道和质量存在差异，影响纳税缴费体验。另外，税费政策推送存在多渠道、无差别等现象，大量“无效信息”在推送过程中日积月累，降低了纳税人缴费人对税务机关推送信息的重视程度，使得“申报提醒”“政策推送”等服务效果不甚理想。2.“智能服务”平台的稳健性有待改进。伴随着“非接触式”办税缴费服务的不断优化，纳税人缴费人的大部分涉税业务都直接通过电子税务局办理，这对税费服务平台的稳健性和系统的流畅度的要求越来越高。特别是在纳税缴费的高峰时段，巨大流量对各个税费服务平台和系统带来不小的压力，“智能服务”平台的稳健性有待改进。只有长期保持税费服务平台和系统运营的稳健，才可真正实现便民办税缴费，为纳税人缴费人提供更加优质、便捷、高效的税费服务。3.“智能服务”中相关数据形式单一影响个性化服务的精准性。伴随“智能服务”的加快推进，“智能服务”各系统中存储着大量涉税费数据，但由于不同系统存在数据口径不一致、各系统间信息壁垒等固有问题，造成数据分析还是依赖结构化数据，而语音数据、图像数据、浏览数据等非结构化数据尚未纳入基于纳税人缴费人行为习惯构建的洞察分析模型中，导致税务机关无法对纳税人缴费人准确“画像”，从而影响了个性化服务产品推送的准确度。4.“智能服务”制度规范化建设尚不完备。现阶段，在法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”等智慧税务建设的大背景下，纳税缴费“网上办”“线上办”“掌上办”等新模式不断推进，大数据采集、分析与应用成为税费服务中的重要组成部分，税务部门成为大数据的使用者和治理者，税费服务数据的安全与保密工作的重要性越发凸显。但囿于与数据相关立法和制度建设的不完善以及对信息安全保障的投入不够，与智慧税务建设相适应的税费服务规范尚未建立，面临着数据安全方面的挑战。（三）“整体服务”与“智能服务”未完全协同在“智能服务”的打造过程中，税费服务体系更加便捷，但便捷度的提高不但依赖税务部门内部各环节的有效流转与衔接，还包括和其他政府部门的共治与协同，即打造“整体服务”需各部门之间的数据共享、数据传输机制的流畅与规范，一旦各部门间协作机制不够畅通，将会带来征纳矛盾与执法风险。例如，服务渠道多元化使得税费咨询的范围不断拓展，其中，“一人通答”模式因其渠道的便捷性，故而承担税务部门日常工作中的一些特定事项，包括轻微税收违法行为、第三方软件乱收费等问题的受理等业务。但税费服务部门作为纳税人缴费人与税务机关沟通的“入口”，负责收录、转办和答复等信息传输工作，后台其他业务处理则由其他职能部门承担。由于部门间信息传输机制限制，一旦出现纳税人缴费人对处理结果不满意的情形，税费服务部门由于未掌握处理过程信息而无法向纳税人缴费人进行有效解释，从而需承担更多的征纳矛盾与风险。
三、智慧税务背景下税费服务体系建设的路径选择（一）理念重塑：构建“以人民为中心”和“以数治税”双重理念的税费服务体系理念是行动的先导。理念上缺少民本服务与智能服务的认知，行动就会松软被动。税务部门要坚持以人民为中心的发展思想，强化服务意识，开展主动服务，深度挖掘“以数治税”的能量，基于数据思维不断创新服务内容，切实降低纳税人缴费人来回跑、分段跑的成本，大力推行优质、高效、智能的税费服务。例如，为了服务国家推进“六稳”“六保”战略决策，针对占据市场主体绝对数量的中小微企业和个体工商户，税务部门贯彻落实以人民为中心的发展思想，设计了以“送政策、优体验、助成长”为内容的“春雨润苗”特色服务产品，同时为了进一步提升“春雨润苗”服务产品的效能，还结合“以数治税”思维模式，利用现代信息技术，试点开发了“乐企”嵌入式发票功能模块，通过将发票管理功能模块嵌入纳税人管理系统，实现了“业财税”一体化。未来，税务部门要开发更多类似“乐企”这样的好服务产品和涉税功能，以实现业务处理、财务管理、涉税缴费事项的全流程数据自动处理，真正实现中小微企业和个体工商户的“智能一键办税缴费”，切实满足中小微企业和个体工商户减负的需求。（二）内容升级：打造定制式的税费服务体系1.“千人千面”的纳税人缴费人行为习惯洞察分析。当前，税务部门在部分地区试点“税直达”产品，通过洞察分析模型来研究“组合式税费落实、精准推送、申报提示提醒、纳税信用评价动态提醒”这四类服务产品对纳税人缴费人的正向效用，并借此建设纳税人缴费人涉税费行为偏好数据库，最终形成纳税人缴费人“一人式”“一户式”的个性化标签。未来，税务部门要持续完善洞察分析模型，通过采集纳税人缴费人使用办税缴费渠道、方式及其行为习惯，办理涉税费的内容和频次、办理周期与时间偏好等数据，构建大数据算法与模型，为纳税人缴费人赋予个性化标签，智能且快速响应纳税人缴费人的合理诉求，推动从“人找服务”向“服务找人”转变，不断完善“千人千面”的纳税人缴费人行为习惯洞察分析工作。2.“精细画像”的个性化服务。税务部门要基于对纳税人缴费人行为习惯的洞察分析，根据“千人千面”式标签，为纳税人缴费人“画像”，实现对纳税人缴费人的量化特征分析。在后续服务中，依据纳税人缴费人的纳税缴费习惯，为其提供更加精准的个性化服务。例如，可进一步利用生物识别技术和人工智能技术，开发语音聊天机器人，提高机器人对语音提问的识别成功率和语意理解能力，精准识别纳税人缴费人的咨询意图，实现纳税人缴费人与虚拟税务人员的“面对面”对话和人机流畅交互，轻松实现业务在线交互办理，使得咨询与宣传更加精准、高效。（三）制度构建：建设规范健全的税费服务体系1.推进税费服务的制度变革。一是要尝试打破传统的链式业务处理流程，根据智慧税务建设需求，重新梳理税费服务的各种业务和功能，尽快出台全国统一的税费服务规范，并提炼出与其相适应的新岗位与新职责，尝试构建扁平化组织管理体系。二是要根据纳税缴费业务环节与流程重塑，逐步合并多平台资源，构建税费综合服务一体化平台，实现“问、办、查、评、送”一体化操作，以此作为精细服务的依托，实现各类涉税费业务的集成办理，将咨询辅导、查询、评价全面嵌入纳税缴费的各个环节。2.设计软件与硬件使用配置规则并构建数据保密制度。一是要严格落实国家法律法规的要求，在智慧税务厅、线上办税功能等建设与开发过程中，保障网络安全建设的同步推进。二是要事先合理预估并及时做好硬件配置。税务部门需规划硬件设备更新周期，始终保持现有线上业务流量峰值与系统负载上限有一定的缓冲空间，根据流量增长情况做好预测工作，同时，还要做好硬件设备的购置预算准备，避免因硬件设施不足导致税费服务供不应求，从而影响纳税缴费的效率。（四）共治深入：搭建协同共治的税费服务体系1.完善系统内部各部门间的协作机制。要通过规范业务流转制度、健全数据使用规则与权限等方式，实现税务系统内部跨部门、跨区域的纳税缴费业务“流畅办”。例如，针对部分需流转到其他职能部门的业务，可赋予税费服务工作人员相关业务详细信息的查询权限，一旦面对纳税人缴费人质询可以随时查询信息轨迹并及时回复。再如，针对“跨省通办”业务，要制定完善全程网办、异地代收代办、多地联办的业务标准和操作规程，同时由国家税务总局牵头，各省级税务局共同制定数据使用规则，适当开放数据权限，梳理涉税费所有业务，明确各环节各部门的权责内容，确保“跨省通办”的顺利实施。2.搭建联动互通机制以保障多政府部门的共治与协作。要聚焦突出难点和堵点，与其他政府部门展开协同共治，充分发挥全国一体化政务服务平台“一网通办”的枢纽作用，统一服务标准，推动与其他部门办事渠道的深度融合，有效服务“五位一体”总体布局，为推动高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。例如，根据国务院办公厅关于扩大政务服务“一事一次办”“跨省通办”等要求，增强税务部门与其他政府部门间的数据共享共治能力，推动更多直接关系企业和群众异地办事、应用频次高的政务数据纳入共享范围，做到一表申报、一件材料、一项申请、限时办结。（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第11期，作者：

邵凌云，作者单位：国家税务总局税务干部学院）