【IDT】特朗普当选对国际发展援助意味着什么？
李小云
中国农业大学人文与发展学院/国际发展研究中心教授，中国国际发展研究网络（CIDRN）主席，南方国家智库联盟（NeST）主席
自特朗普先生宣布竞选美国总统到他正式就任美国总统，全世界都被他一系列“革命性”的言论和主张所震惊，并感到不安。这种不安的核心是特朗普提出了很多与现有国际秩序和话语相背离的言论和主张。特氏“美国优先”的民粹主义和民族主义主张虽然在美国多元政治社会的民主格局下不大可能从根本上改变美国的价值体系和国家运行的逻辑，但是，这一主张的逐步实施势必会对美国在战后形成的“面向全球”的战略产生重大影响。
唐纳德·特朗普 美国第45任总统
国际发展援助是美国战后全球霸权的主要战略工具之一，也是美国践行其全球道义的主要手段。更为重要的是，美国同时也建立起了以其为中心的西方国际发展援助体系，该体系实际上也控制了以联合国为主体的多边全球发展网络。美国对于这个体系的控制主要通过三个方面来实现：一是其庞大的对外援助预算和分布在世界各地数量庞大的美国国际发展署专业人员；二是基于民主和自由价值为框架的援助理论和框架；三是强大的发展知识生产能力。美国对外援助巨大的影响力来自于战后美国的“国际主义”战略框架。特朗普就任美国总统后的一系列举措虽然还未太涉及其对外援助的主张，但是他签署的禁止使用联邦预算支持其他国家民主的行动，以及在全球气候变化方面的主张体现了他奉行的“美国优先”的主张，这也可能预示了美国有可能改变其自杜鲁门政府以来的国际发展援助政策和战略；这将会对国际发展援助体系产生深刻的影响，也可能演化为除了新兴国家援助力量不断壮大因素以外又一个从根本上改变全球发展援助体系的新的变量。
罗
斯福、杜鲁门的政治遗产:国际发展援助
二战以后美国在全球的霸权一方面来自于其领导同盟国战胜纳粹及其轴心国所树立起来的道德权威，来自于其工业和技术的超越式发展所带来的经济和军事实力，同时也来自于将这些力量转变成其全球霸权的另一个重要手段——国际发展援助。罗斯福在二战期间就明确指出“我们要建立持久的和平，就需要开发落后的地区，开发落后的人民”；他认为，开发最好的办法就是把工业推广到殖民地。罗斯福的这一主张受到了传统的殖民主义者为了维护殖民统治而启动的在殖民地开发思想的影响。英国殖民主义者威廉·马尔克·海里（William Malcolm Hailey）对早期殖民主义的开发思想产生过重大的影响。作为曾经大英帝国在旁遮普和印度的总督，他与其他一些对于殖民地更倾向于积极殖民政策的殖民官员们一道希望能通过援助殖民地而维护殖民统治。在1933年初他即将退休之际，他的朋友请他牵头做一项非洲调查报告。1938年10月，海里完成了著名的《非洲调查》，并于1941年12月29日在皇家帝国学会的午餐讲演会上作了题为“一个殖民统治的新哲学”的演讲。他在讲演中系统阐述了其《非洲调查》的观点。他指出：“国家的职责是把精力集中在殖民地生活水平的改善和社会服务的提供方面，我们应该为殖民地提供力所能及的援助以便提高他们的生活水平”。《非洲调查》甚至提出了在殖民地改善经济作物的种植技术避免水土流失问题的技术方案。海里的《非洲调查》对于现代发展援助产生了深刻的影响，他第一次提出由国家提供援助的思想。罗斯福的援助理念受到了《非洲调查》的影响，但他则将美国的工业化技术看作是改变殖民地落后局面的手段。
富兰克林·罗斯福 美国第32任总统
罗斯福由于其过世而未能亲自落实他提出的思想，这一思想由他的继任者杜鲁门所继承。1947年3月12日，杜鲁门在向国会提交的援助希腊和土耳其的报告中提出了以遏制共产主义为目的的希腊和土耳其援助方案。他指出，在希腊和土耳其出现的变化会导致这两个国家的共产主义化，从而危及世界和平；他要求国会立即批准援助希、土法案。1947年5月22日，杜鲁门正式签署《援助希腊土尔其法案》。1947年到1950年，美国在该法案的支持下为希、土两国共提供了6.59亿美元的援助，这一援助最终导致了希腊革命的失败。杜鲁门开启了意识形态援助的先河，也奠定了美国对外援助政策的基础。这一政策在不同程度上一直都是美国对外政策和对外援助的基本框架。特朗普禁止美国联邦预算用于支持其他国家民主的决定虽不能说会彻底改变美国的对外援助的政策和对外输出民主的行动，但的确会对美国未来的对外援助政策产生深远影响。
哈里·S·杜鲁门 美国第33任总统
1949年1月20日，杜鲁门在其第二次就职演说中提出美国对外政策的“四点主张”，其中第四点涉及到了对外援助。他指出，“为更好地利用我们的科学和技术改变落后地区的面貌，我们需要制定一项大胆的计划”，这就是著名的“第四点主张”，也是现代西方发展援助制度化的标志。杜鲁门不仅在美国的国家政策层面将对外援助放在致力于维护自身霸权的位置，同时也将支持欧洲战后恢复的马歇尔计划通过世界银行扩展到发展中国家。1948年4月9日，二战期间的美国助理国务卿、世界银行时任总裁约翰·麦克洛伊（John J. McCloy）出访哥伦比亚。麦克罗伊向哥总统建议由世行向哥伦比亚派出一个专家组，协助哥伦比亚制定国家发展规划。一年后，世行向哥伦比亚派出了一个由14名专家组成的专家团队。这标志着由美国主导的援助欧洲战后恢复的马歇尔计划正式拓展到发展中国家，也标志着美国在国内和国际两个维度上通过对外援助维护其全球霸权的两个机制的正式形成。特朗普对于美国对外援助的主张及其支持者主张美国退出联合国的动议显示了美国在特朗普主义的影响下有可能开始偏离美国长期以来对外援助政策和战略的重要动向。虽然这一改变在很大程度上还会受到已有知识、制度性路径依赖和美国政治生态的影响，但特朗普“美国优先”主张的实施会从某种程度上对全球发展机制产生重大影响。
中
国的机会和责任
实际上，国际发展援助体系自本世纪以来已经由于新兴国家，特别是中国、印度等国家的成长开始发生根本性的变化。产生这一变化的主要原因一方面是由于新兴国家所能提供的资源迅速增长，使得其在发展援助领域的影响力不断上升。这一影响力主要表现为新兴国家在国际发展援助体系中系统性作用的提升，具体为：首先，新兴国家用于全球发展援助的财政资源逐年增加；其次，新兴国家开始为国际发展援助提供新鲜的发展经验；最后，新兴国家开始利用制度化的手段，如建立新开发银行和亚洲基础设施投资银行等来推动全球发展。
另一方面，国际发展援助体系的变化也来自于以西方为主体的发展援助长期面临的困境。首先，虽然巴黎俱乐部成员依然是国际发展援助的主要提供者，但是继续增加援助的财政压力日益增大；其次，自二战以来所形成的按照现代化理论为指导的援助发展中国家的实践一直未能取得预期的效果，发达国家内部对于继续这样的发展援助争议很大；再次，以西方为主体的国际发展援助理论创新和体制改革都陷入“内卷化”的困境。
因此，在内外两种困境的影响下，以西方为主导的国际发展援助进入到战后变动最大的阶段。这一变动的重要标志是巴黎俱乐部的组织形态——发展援助委员会在近几年所展开的改革。但是，这样一种改革本身又陷入某种自相矛盾的困境中：一方面，发展援助委员会希望继续坚持其50多年所形成的发展伦理、发展规范以及全球发展的规则；另一方面，又希望提高包容性，吸纳非发展援助委员会成员的融入。以新兴国家为代表的新兴援助力量，长期以来作为受援国的角色，被排除在发展援助委员会的决策体系之外，这些国家所倡导的援助理念、运行管理与治理，均与巴黎俱乐部成员的立场相差甚远。巴黎俱乐部希望这些新兴援助力量能够在提供新援助经验和新援助资源的同时，能够遵循巴黎俱乐部的规则，但这在政治和技术层面上都非常困难。由于美国在巴黎俱乐部中具有主导性作用，目前尚不明确特朗普的“美国优先”政策会对国际发展援助的巴黎俱乐部会产生何种影响，但是，按照特朗普及其团队针对多边主义的一系列负面主张来看，巴黎俱乐部的改革进程势必将受到很大的影响。
与此同时，中国领导人在达沃斯的论述展示了中国维护全球化和多边机制的决心，这样的主张如何与国际发展援助体系的改革相适应，尚未看到来自中国的明确表述。但是鉴于国际发展援助是国际多边体制重要的组成部分，美国政策的改变实际上也为中国积极介入国际发展援助体系、特别是为重塑国际发展援助体系提供了重要机会，如何利用好这样的机会，使中国能在全球发展的竞争中发挥积极作用，则取决于中国能否形成具有引导全球新发展伦理的新对外援助政策体系。我们观察到，中国已经在不同方面展示了积极参与国际发展治理的意向，但这需要将原有的南北合作与南南合作的分野逐渐融合为一个新的全球发展的新框架。现阶段中国本身面临着繁重的国内发展任务，无论从经济实力还是作为一个全球新领导者的经验方面，尚不具备取代美国的条件；但是，出于自身发展的需要和全球发展的需要，中国无法回避自己作为一个新兴大国所应承担的责任。事实上，中国在某种程度上已经进入到了发挥领导者作用的阶段。如何利用当下的机会，有效地发挥中国作为一个新兴大国在全球发展中的作用，也正在成为中国对外战略和政策需要考量的重要内容之一。
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