【IDT】如何看待中国的对外援助？
作者简介
李小云
中国农业大学人文与发展学院/国际发展研究中心教授，中国国际发展研究网络（CIDRN）主席，南方国家智库联盟（NeST）主席
近年来，随着中国“一带一路”战略的提出，以及由中国发起的亚投行以及新发展银行逐渐开始进入实质性的运营阶段，中非合作论坛为代表的各种多边论坛机制也日益制度化，在全球发展合作的格局中，中国的影响力越来越明显，中国已经走到了国际发展舞台的中央。虽然中国依然坚持自己作为发展中国家的地位，坚持中国的对外援助属于南南合作的的范畴，但是中国对外援助在全球发展合作中的意义正在发生变化，在这样的时代背景下如何去看待中国对外援助， 我们可以从以下几个方面理解和认识。
第一，要理解中国自身在全球发展格局和治理框架中角色的转化。 自19世纪中叶开始，中国传统的文化自信被西方逐渐打破，延续千年的传统政治文化思想已无法支撑指导中国的现代化。西方的各种思潮进入中国。因此，从洋务运动开始，我们一直在学习西方。但这种学习和西方在其他发展中国家推行的殖民主义又有着根本的区别，中国的学习更多是技术层面的，也就是常说的“中学为体，西学为用”。改革开放以来，我们再一次开始学习西方，当时的西方世界看待中国是居高临下的，这种居高临下源于其政治经济社会发展的发达，西方对于中国的学习是非常欢迎的，因为他们希望看到的是其主导的现代性在中国的扩张。但经过30多年的学习和发展，中国在经济上成长为全球第二大经济体，但同时中国并没有变成西方国家所期望看到的那种和西方一致的政治意识形态的转变。 在西方主导的全球经济治理框架中，中国成为最大的受益者，中国开始挣西方的钱，贸易处于顺差。经济上的成长，使得中国和西方之间的关系结构发生了变化，从不对等正在走向某种对等。中国也开始变得更加自信，从纯粹向西方学习开始变为开始尝试把握世界，开始考虑要如何去参与到全球治理中，开始考虑有自己的话语权，中国也已经不可能只关注自己的发展，而开始将全球和世界纳入到发展的关注点中，新的世界主义和全球主义正在成为中国当前的发展重大关切。
第二，中国的对外援助是中国发展经验的平行转移和分享。中国对外援助经历了三个不同的阶段，虽然援助领域、援助方式和援助渠道都发生了显著地变化，但这些都是援助的载体，这些载体所承载的援助的内涵和实质从未变化，即中国对外援助一直是在向其他发展中国家分享和转移中国的发展经验，这主要表现为三个不同的阶段，革命与建设经验分享，改革开放的经验分享以及经济高速增长的经验分享。在改革开放之前，中国对外援助分享与转移的是中国的革命和建设经验，我们支持了越南，朝鲜的革命和非洲很多国家的独立，同时还分享中国在建国后的经济建设经验，如农业上的学大寨模式和八字宪法；改革开放以后，中国经济改革中所使用的承包经营、租赁经营、合作经营等国内经济制度改革和调整的方式也运用到当时中国对早期援助项目的改建和调整上；2000年以来，直至现在我们倡导“一带一路”，是中国基础设施建设促进增长的标志性发展经验的分享和转移，要想富先修路，是典型的中国经济增长经验，支持发展中国家基础设施建设，也是中国对外援助区别于西方发展援助的一个重要特点。当然中国的发展经验对其他发展中国是否有效，那是另外一个问题了，如果我们把中国的发展看作是一个文化的过程的话，我们的确在通过对外援助这个载体，传播，转移甚至在复制我们的文化模式。
第三，中国对外援助是在其社会文化逻辑和政治经济逻辑的互动下展开的。中国人与人交往讲礼尚往来，讲长期的关系，有礼必有往来的礼，有礼就能有关系，有了关系就好办事，而礼和关系的构建又不能直接附带条件。所以，我们的对外援助很大程度上是礼，通过礼来构建关系。因此，对外援助中经常提到的是尊重对方需求，不干预以及强调互惠互利，这些原则内含的社会文化逻辑是我们的礼尚往来的文化传统。现代援助是民族国家之间的资源流动，西方国家的对外援助源于其基督教文明，基督教文明中相信上帝，人类都是上帝的子民，现在你处于欠发达的状态中，那我们就应该来拯救你，拯救意识成为西方发展援助的一个内核。因为这个内核，发展援助的援助者和受助者之间就会出现权力关系的不平等性，因此西方国家就会制定规则，主导发展议程，发展中国家只有接受其主导的议程，才能获取发展援助资源的支持，从而产生了有条件的援助。中国的礼尚往来，并非表示中国就没有利的追求，但中国的对利的追求是通过互惠互利来获取，并且通常都是先“礼”后“利”，利没有直接附着在“礼”上，礼是利的铺垫，利是未来的预期。我们以礼援助了非洲，非洲国家就支持了中国恢复联合国的地位。从自利的角度上讲，这个援助是高效的。因为我们的援助目标就不是拯救受援方，只是礼物性的帮助。当然，在新的全球格局下，这样的方式是不是最好的，需要研究，但是基于自身文化逻辑恐怕还是我们对外援助的基础。
第四，中国对外援助在微观实践上是技术导向，援助机构和专家在身份和功能是模糊的，和西方发展援助有着根本的区别。中国的对外援助是一个技术优先的现代性扩张的过程，而正如前文所述，这来源于中国自身发展经验的总结和思考，从洋务运动开始强调技术，现代发展中一直讲科技兴国。因此，在中国对外援助中，技术理性成为核心要素，中国在非洲建立示范中心、提供基础设施支持、提供技术合作项目，都是直接以传递中国的技术为主要要素，技术的中性也使得中国对外援助并不要求对方进行治理的改革和制度的变迁，也切合了中国的不干预的基本原则。中国对对外援助的报道，基本上是围绕技术来开展的，如农业技术示范中心，宣传都是“使用了中国的技术，增产了多少”这样的语言。中国对外援助的实施机构和发展专家在身份和功能上是边界模糊的，以示范中心为例，示范中心又要搞援助，还要自负盈亏，西方人百思不得其解。中国农业技术示范中心框架下形成的中国商务部、受援国相关政府部门和中国国内公司三方主体共同介入的管理结构实际上让示范中心本身突破了西方发展援助的行动者和代理人的身份，示范中心既是援助者又是受助者，既是公共服务部门又是公司企业，这无疑是对国际发展援助体系和结构关系的一种补充。西方援助机构出于自身机构发展的需求和从业人员的职业需求会使得援助机构的行动偏离资金提供方的目标，从示范中心的运行来看，三方主体的介入管理虽然使得示范中心经常会面临“选择”的困难，但是三方主体的角力使得示范中心的行动却难以偏离各方的利益诉求，示范中心目前所开展的所有行动几乎都是围绕三方主体的目标进行。模糊的边界消解了主观能动性对援助目标的过度偏离。一个中心三个使命，看上去不可能，但在示范中心实现了协调，让示范中心变成了利益均衡体。
第五，中国对外援助呈现出强有力的政治化过程，援助实施机构和个人在行为目标上和国家政治发展需求呈现出一致性的特点。西方发展援助是通过发展机构、咨询公司和发展专家等一系列技术官僚体系实现的，西方发展援助在本国的政治合法性是来源于技术管理体系提供的发展服务的技术性，援助机构和发展工作者的合理性源于技术的独立性，而这就要求援助机构必须是去政治化的，如弗格森在研究世界银行在莱索托的援助项目所发现的那样。援助实施机构的去政治化虽然为国内援助获得预算支持提供的合法性基础，但援助实施机构本身也在不断翻译国内援助的政治议程，在这个过程中，自身利益的需求，从而很容易出现援助从政治议程开始到结束过程中援助目标的异化。这也是西方发展援助行动往往会出现和最初设想不一致的结果，从而导致援助效果不善。中国的对外援助机构和专家虽然身份多重，有各种利益的考虑，但有一点是明显，代表国家，我们的援外机构和个人，不论来自哪个领域，何种身份，但是都是国家的代理人，都有着明确的政治任务，这一点和西方建立在技术合同上的机构和专家的政治使命感弱化不同。
第六，应该正确评价中国对外援助的效果。中国对外援助的效益是最优化和最大化的。当前我们国内有一种错误的报道和认识，就是觉得我们好像给非洲国家援助了太多，实际上这是我们社会不太了解对外援助，我们对非洲每个国家的援助是非常少的，即便在坦桑尼亚，我们援助规模最多排在第八第九位，给钱最多的还是美国。但我们援助的效益是最大化的。我们的援助是应对方需求提供的，因为我们没有类似西方援助那样的系统援助的主导型的援助战略。 首先，尽可能满足对方的需求提供的援助在本质上是有效率的，这也是西方援助一直在努力做的，只是在西方竞争性政治体制下，很难实施。因为反对党和公众会质疑你为什么要按照他们的需求提供援助，为什么给有人权问题的国家援助。这样的体制让西方的援助具有很大的条件附加性和干预性，同时也就很容易偏离受援国的需求。评价中国的对外援助很难用西方援助的标准，如果按照西方的标准，我们很难说援助非盟会议中心会产生何种减贫效益，会带来多少就业等等。反过来说，也不是说西方的援助全都很差，很多西方的教育和卫生援助，农业援助等做的就很好。我主要观点是我们的援助的初衷与西方援助的初衷有差异。他们援助目标是减贫，是性别的平等和法制建设等，我觉得我们恐怕没有这个能力。
第七，中国发展援助应该把握当前全球治理转型，要思考如何提供全球公共产品。当今的世界格局正在发生变化，二战以来，美国作为世界反法西斯战争取得胜利的领导者自然而然地成为全球治理的引领者，马歇尔计划以及后来的杜鲁门第四点行动计划构建了战后全球发展合作的基础和基本行动框架，但是当今世界格局发生变化，英国脱欧、美国的“美国优先”战略挑战以及欧洲大陆此起彼伏的逆全球化运动对二战以来国际发展合作的格局产生了巨大的冲击和影响，这对于中国来说既是机遇也是挑战，机遇是也许在这样的背景下，西方主导的国际发展合作会出现新的空间，中国可以抓住，挑战是中国如何能够抓住这个机会。过去的建立在双边的互惠互利基础上还是以促进本国发展为核心的对外援助战略显然不能适应当前国际社会格局对中国的要求，参与或引领全球治理的核心是能够提供全球公共产品，而不仅仅只是现在我们所主导的产品输出、资本输出和生产输出。提供全球公共产品，构建发展合作知识体系，是中国对外援助应该要思考的重要战略问题。
本文根据李小云教授在文化纵横沙龙第六场《新发展的示范：中国对外援助的历史经验和微观实践》的讲座发言整理而成。
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