印度对华政策的转变与中国的政策反思
《现代国际关系》
2020年第11期
《印度对华政策的转变与中国的政策反思》
楼春豪
现代院南亚研究所副所长
内容摘要
近年来，在自身国内政治生态变化、对外战略方针调整以及中美博弈加剧的多重影响下，印度的对华政策出现较大转变，由此前的“竞合并存、总体稳定”转变为“突出竞争、淡化合作”。这种转变主要表现在：对华意识形态较量升级、经济合作动能下降、边界问题上更加冒进。印度对华政策的转变，使得中印关系的波动性和竞争面上升，两国在国际和地区层面的竞争与碰撞加剧，也使得1988年拉吉夫·甘地访华以来的中印互动模式面临重构。中印作为同步崛起的邻国，无法承担彼此为敌或者高强度竞争的代价，必须坚持领导人战略引领，从大国关系、文明复兴、命运共同体的角度对双边关系进行重新定位，并辅之以相应的机制建设，探索解决固有问题的创新思路，避免双边关系恶化拖累各自崛起进程。
2020年是中印两国建交70周年，本应是双边关系“继往开来”“提质升级”的重要契机，但突如其来的新冠疫情让大多数庆祝活动“停摆”，而印度在边界、经贸、印太战略乃至台湾问题上的不友好举动，更是令双边关系“杂音骤起”。5月以来的中印边界对峙事件给中印关系蒙上阴影，特别是6月15日夜间印方一线部队在加勒万河谷跨越实控线的蓄意挑衅，导致激烈的、造成人员伤亡的肢体冲突，加之8月底印度一线部队越过实控线并率先鸣枪，打破了中印边界45年来没有枪声、没有人员冲突伤亡的局面，双边关系跌入1988年关系正常化以来的最低点。此后，印度政府试图通过向边境一线增派兵力和装备、更积极融入美国主导的美日印澳四边机制、对华采取歧视性的经济政策、煽动国内的反华民族主义情绪、在多边舞台影射中国搞“扩张主义”等，对中国进行施压，更是增大了中印关系转圜的难度。中印关系的此轮下滑是印度近年来对华政策转变的必然结果，暴露了双边关系的的竞争性和脆弱性。
一
回顾中印关系的发展历程，双边关系起起伏伏，既有20世纪50年代初的蜜月期，也有1962年冲突后的冷淡期，还有21世纪以来的稳步发展期。自1988年双边关系正常化以来，竞争与合作一直是中印关系的“一体两面”，双边关系的波动与震荡也似乎是常态。不过，从反对“一带一路”到积极加入美日印澳四边机制，从挑起2017年洞朗对峙再到挑起2020年加勒万河谷冲突，以及相关态势引发的印度在边界问题上的冒进、在经贸领域的脱钩、在外交领域的博弈，都表明印度对华认知及其政策已经出现重大调整。
(一)在意识形态领域突出对华“制度之争”与“文明较量”。印度对外战略一直有较强的意识形态成分，但内涵却随着时代演变而发生变化。冷战格局下，美苏资本主义和共产主义之间的意识形态竞争激烈，印度高举反帝反殖大旗，是广大发展中国家的领头羊之一，并在对外战略上更偏向于社会主义苏联。冷战结束后，印度对外战略重心转向服务国内经济发展，意识形态色彩淡化，对外政策寻求全方位发展同主要大国的关系。期间中印关系虽然受到1998年印度核试验的冲击，但总体保持稳中有进的态势。在此过程中，中印作为“发展中大国”“新兴经济体”“东方文明古国”的共同身份得以强化，超越了两国政治制度的差异，为两国开展各领域合作提供了政治基础。
2008年金融危机之后，西方发达国家的发展道路受到越来越多的质疑，对中印不同发展模式的比较也日益增多，印度对本国发展模式的自信增强，且越来越多地谈及其政治制度相较于中国的“优势”。时任印度总理曼莫汉·辛格2009年参加二十国集团伦敦峰会前表示，“中国人拥有某些优势：一党制政府本身就是其中一项，但这也具有潜在脆弱性”，“印度这个世界最大民主国家更有可能取得长期胜利”。该言论一方面有意迎合西方的民主价值观，另一方面也流露出印度与中国竞争和攀比的心态。印度一家研究机构2012年的《不结盟2.0》报告也提到，“印度权力的根本源泉是榜样的力量；如果我们的发展模式取得成功，我们将在国际上赢得更大的合法性”，“亚洲是意识形态的竞争舞台，该地区有很多成功的发展模式，彼此竞争以获得主导权”，其针对中国的潜台词意味浓厚。
2014年莫迪政府上台后，印度更积极主动地加入所谓的“民主阵营”，其对华政策的意识形态色彩有增无减。2015年初美国总统奥巴马出访印度时，双方发表《美印关于亚太和印度洋的共同战略愿景》，强调“携手推广共同的价值观”，莫迪总理“主动建议恢复美国、印度、日本、澳大利亚的松散的、基于价值观的安全网络”。2017年特朗普政府上台后，美国迅速且大幅升级对华战略竞争，将中美竞争定性为“两种制度、两种体系”之争，针对中国制度、中国模式开展“政治战”，并以“民主”“基于价值观和规则的秩序”等作为拉拢其他国家联合制衡中国的借口。印度则积极呼应，政策中的“价值观”表述日益增多，向美国主导的“价值观阵营”倾斜态势明显。2020年的新冠疫情是对各国治理体系和治理能力的重大考验，中印疫情防控成效天壤之别，中国政治制度的优越性得到充分展现，进一步引起印度“心理不适”，甚至引起印度战略界对中国的政治制度的抹黑。印度前外秘、前驻华大使顾凯杰（Vijay Gokhale）认为，“印度民主国家的存在挑战了北京共识或模式，使得中国共产党在意识形态上难以证明其非选举产生的模式是正确的。印度充满活力的民主制度，是对中国意识形态的最大生存挑战”。
此外，印度对华意识形态竞争还表现在其对自身文明的高度推崇，以及印度教民族主义上扬推高的反穆斯林情绪。具有强烈印度教民族主义色彩、宣扬“印度教特性”（Hindutva）的“国民志愿团”（RSS），为印人党执政提供了强大的意识形态和组织动员支持，是莫迪政府执政的重要依托，包括莫迪总理本人在内的诸多印人党高层都曾参加国民志愿团。数据显示，莫迪第一任期有41位内阁部长出身国民志愿团（占该届内阁部长总数的62.12%），第二任期则有38位内阁部长出身国民志愿团（占该届内阁部长总数的71.69%），且最重要的内阁安全委员会、内阁经济事务委员会的成员基本都有国民志愿团背景。这也决定印度内政对外战略有更强的宗教文化因素，比如国内政治中的“禁牛令”、对外政策中的“瑜伽外交”，以及一些印人党高层宣扬的“喝牛尿治新冠”的论调。印度国家安全顾问多瓦尔形容莫迪的治国方略是“文明之战、文化之战，本质上是思想之战”。中国作为另一大古老文明的强势崛起、与穆斯林国家巴基斯坦的紧密合作，对印度教文明优越论及印度教民族主义议程构成挑战，一定程度上引起了印度教民族主义者不满。
（二）在经贸领域淡化对华经贸合作，推动对华经济脱钩。冷战结束后至2014年印人党上台期间，印度对本国身份属性的定位，更多地从经济发展角度，即印度是发展中大国、新兴经济体，是多极化世界中的重要力量，希望推动现有国际体系朝着有利于发展中国家的方向发展。中国也将经贸合作作为稳定中印关系的重要抓手，及至2014年习近平主席出访印度时，双方明确强调“更紧密的发展伙伴关系是两国战略合作伙伴关系的核心内容”。莫迪政府2014年上台后，中国对印投资和贸易额也出现了较快增长。但是，莫迪政府需要依赖国民志愿团稳定执政地位，而后者整体上奉行经济保守主义，不愿意过度对外开放以免冲击国内产业发展和就业。在此情况下，经贸合作非但无法成为中印关系的压舱石，甚至成为搅动双边关系的新问题。
一方面，印度日益将贸易失衡作为对华政策重要关切。中印贸易失衡体现在两个层面，即印度对华贸易逆差巨大，中国享有巨大的对印贸易顺差；贸易结构不匹配，中国对印出口商品的附加值更高。数据显示，2019年中印货物贸易总额854.9亿美元，而印方贸易逆差高达512.4亿美元，中国是印度第一大逆差来源国；中国对印出口占比最重的是机电产品（约49.5%），而印度对华出口占比最大的是矿产品（约28.3%）。虽然造成中印贸易失衡的原因主要是市场因素，包括印度滞后的制造业，但印度政府却将之归咎于中国的市场不开放，将解决贸易失衡作为对华政策的重要诉求。在莫迪第一任期（2014年5月26日—2019年5月30日），印度对华反倾销案例54起，而其前任曼莫汉·辛格的两个任期（2004年5月22日—2014年5月25日）对华反倾销案仅74起。
另一方面，印度试图推动对华产业脱钩。2020年新冠疫情暴露了印度对华产业链依赖，使其更加担忧对华依赖过度导致的产业链安全问题，对产业链安全性和可靠性的关注超越了便捷性；加之经济下滑导致印度国内企业资产大幅缩水，使得印度对中国资本“借机抄底”高度警惕。早在4月17日，印度政府即修改外资政策，规定“任何来自与印度接壤的国家投资者”都必须通过政府审批路径进行投资，考虑到印度其他陆上邻国的投资能力，此政策调整被认为是明显针对中国。加勒万河谷冲突导致双边关系恶化后，印度政府在经贸领域动作频频，采取了海关暂停中国商品清关、禁用上百种中国移动应用程序、加快对华反倾销调查审理速度、禁止中国企业参与印度基建项目投标等诸多举措，且呼应美国的对华产业链脱钩论调，积极寻求与美国的产业链合作，与日本、澳大利亚共同倡导“增强印太地区产业链的韧性”，“确保印太地区值得信任的、可以依靠的产业链”。虽然印度对华经济反制损及其自身发展，但其在国内经济形势恶化、对外资本和技术需求上升的情况下，仍采取上述对华歧视性的经济政策，折射了其深层次对华经贸合作意愿的下降。
（三）在边界问题上采取更具冒险主义的政策，重新将边界问题与双边关系“挂钩”。边界问题是制约中印关系发展的最棘手难题，1962~1988年中印关系持续僵化，最主要原因就是印度太过纠结于边界问题。直到1988年印方同意将边界问题与其他问题脱钩处理，双边关系才得以改善。1988年中印关系正常化时，《中印联合新闻公报》指出，“双方同意通过和平友好方式协商解决这一问题。在寻求双方都能接受的边界问题解决办法的同时，积极发展其他方面的关系，努力创造有利于合情合理解决边界问题的气氛和条件。” 在此后中印领导人互访时发表的《联合声明》或《联合公报》中，上述原则得以被反复确认，实际上是将边界问题与双边关系脱钩，将边界问题“放在中印关系中的适当位置”。
但是莫迪政府上台后，印度倒逼中国解决边界问题的紧迫性增强，在边界问题上的蚕食、渗透、争控日益频繁、强硬，甚至将边界问题作为发展中印关系的前提条件。2015年印度总理莫迪访华期间，印度外交人士透露“中印要释放双边关系全部潜力的话，必须解决两国关系中的突出问题。他（莫迪总理）礼貌并坦率地向中方提出了这些问题”，且“提及边界问题，强调澄清实控线的紧迫性”。2018年中印领导人首次非正式会晤时，印方也透露“中印决定加倍努力解决边界争端。”近年来，中印边界对峙主要发生在中方占据实控优势的西段，而非印方占据实控优势的东段，重要原因就是印方在寻求改变现状。
2020年5月后，中印在边界地区发生多起对峙和冲突事件，印度官方非但没有低调、冷静处理，反而通过军政高层访问一线部队、向前线增派兵力、对华采取经济反制举措等，煽动国内民族主义情绪。印度总理莫迪公开声称“战士的血不会白流”、“如果受到挑衅，印度有能力作出适当的回击”。《今日印度》8月初进行的“国民情绪调查”显示，受访民众中认为“中国不可信任”的比例高达84%，认为“中国可以信任”的仅9%；认为“印度应该就边界问题对华开战”的比例高达59%，甚至72%的受访者认为“印度能够军事上击败中国”；67%的人表示“愿意承担不购买中国商品的额外经济成本”，91%认为“禁止中国APP、拒绝中国企业合同是应对中国侵略的正确措施”。事实上，此次加勒万河谷冲突事件之后，印军一线官兵之所以敢跨过实控线对中方进行挑衅，即使不是高层授意，也与印高层近年推行的冒险主义外交有关。
二
印度对华政策的转向是内外多重因素互动的结果，既是其国内政治生态变化在外交层面的传导和反映，更是其基于国际战略环境和中印关系变化作出的政策选择。考虑到印度国内政治生态变化的内生性以及国际战略环境深刻调整的长期性，印度的对华政策的转变并非权宜之计，而会在较长时间内得以延续。
（一）国内政治生态变化是印度对华政策转变的内生性因素。近年来，美西方的社会政治氛围日益保守化，民粹主义、民族主义、排外主义、反体制主义在多国抬头，许多新兴国家也进入社会政治高风险期，催生了一批民粹主义领导人。在此大环境下，印度也迎来了具有强烈印度教民族主义色彩的印人党的执政。特别是2019年大选，印人党在议席数、得票率、票仓范围等方面取得骄人战绩，反映了其在政治动员、组织架构、资金保障、领导人魅力等方面的优势，也表明印度“进入新的印人党主导的政治生态”。2020年的新冠疫情，虽然对印度的经济社会活动造成负面冲击，但在很大程度上转移了莫迪政府因2019年底《公民身份法（修正案）》遭遇的执政压力，大幅提升了莫迪作为高效、强势政治领导人的声望，莫迪的支持率飙升至80%甚至90%左右。2020年8月初的印度“国民情绪调查”显示，选择“废除宪法370”和“重建罗摩庙”作为莫迪政府第二任期最大政绩的比例分别是16%和13%，位列前两位。由此可以得出的基本结论是：在可预见未来，即使印人党在地方邦的执政版图出现萎缩，印度的政治力量架构和政治话语体系也将以印人党为中心，印度政治体系进入“印人党时代”；国大党代表的世俗主义在意识形态领域地位进一步下滑，印度教民族主义日渐成为印度社会的主流意识形态；印度的对外战略（包括对华政策）呈现出日趋强烈的印人党意识形态色彩，包括对世界大国地位的追求以及在对华对巴政策上的强硬。
其一，莫迪政府积极推进“国家意识”和“国家主义”的构建，明确提出印度不能仅仅扮演全球事务的“平衡性力量”（balancing power）,而应成为“领导性力量”（leading power），“重新获得本应属于印度的地位”。在印度看来，中印原有战略共识的其中之一，是不妨碍各自在国际舞台上的崛起，但现在中方则是印度实现大国梦想的巨大障碍，集中反映在中国对印度参与国际组织的态度上。在联合国改革问题上，中国主张兼顾各方利益和关切的“一揽子解决”方案；在核供应国集团成员问题上，中国主张对非《不扩散核武器条约》（NPT）缔约国问题形成共识。客观上讲，由于印巴根深蒂固的矛盾和中巴历久弥坚的友谊，中国很难在印巴之间作选择，故而对印度参与国际组织持开放但谨慎的态度。但在印度看来，与其他大国相比，中国是其成为世界领导性力量的最大阻碍。
其二，莫迪政府积极推进印度教民族主义议程，在对巴问题上更加强硬，并在不同程度上将对巴敌对政策与对华政策挂钩。印度教民族主义上升的最直接后果，是加剧了印度教徒和穆斯林之间的矛盾，2020年2月底的德里骚乱就是教派矛盾激化的结果。由于历史和宗教情感等原因，印度国内的教派矛盾自然会传导至印巴关系，加剧印巴对立。特别是第二任期以来，莫迪政府先后完成了废除宪法370、重建罗摩庙、制定《公民身份法（修正案）》三大印度教民族主义政治议程，加剧了印巴矛盾。而由于中巴关系的特殊性，印度很自然地将对华政策与其对巴政策相挂钩。印度前国家安全顾问梅农甚至认为，“印度的巴基斯坦问题是中印关系的一部分，因为中国强化了巴基斯坦的能力”。因此，只要印度推进印度教民族主义议程，只要印巴关系因教派矛盾难以改善，印度就会自然地将对巴敌视政策牵连到中国。
其三，印度战略界对1962年边界冲突的战败始终耿耿于怀，特别是印人党及其母体组织国民志愿团，将之归咎于当时尼赫鲁政府对中国的过度信任，并对中国抱持强烈的战略疑虑。印人党母体组织国民志愿团就要求印度政府“让学生更多地了解1962年中印边界战争，认为中国的入侵导致了一场对印度造成创伤的战争，印度遭受了耻辱性的失败，给年轻的印度国家以及印中关系造成了不可磨灭的阴影。这次战争成为印度现代史上最大的政治和军事失误”。
（二）美国升级对华战略打压是印度对华政策转变的外部诱因。外部环境是影响印度对外政策的重要因素。印度外长苏杰生将独立后的印度外交史划分为六个阶段，即：乐观的不结盟（1946~1962年）、现实主义（1962~1971年）、地区强势（1971~1991年）、战略自主（1991~1998年）、平衡性力量（1998~2014年）和更有活力的外交（2014年至今），其划分标准就是“不同的战略环境”。在印度看来，当前外部环境对其影响最大的，就是中美战略竞争。特朗普政府上台后明确将中国定性为“修正主义国家”和“战略竞争对手”，在政治、经济、军事、外交、科技、人文等诸多层面，采取全政府、高强度的对华遏制政策。《纽约客》记者欧逸文（Evan Osnos）援引美国白宫官员的话称“中美关系像自由落体一样下滑”，将中美关系形容为“1972年以来最危险的动荡”。2020年的新冠疫情非但没有像2013年的“非典”那样，为中美提供公共卫生领域深化合作的契机，反而被美国反华势力作为打压中国的抓手，抛出所谓的中国“毒源论”“责任论”“信息不透明论”“实验室泄漏论”等。2020年5月20日，美国白宫发布了《美国对中国的战略方针》，强调基于对“（中美）两大体系之间的长期战略竞争”的认知，以“全政府”和“有原则的现实主义”实施对华竞争。2020年总统大选之后，美国新政府或许会调整对华博弈的手段和策略，也会更加重视与中国在全球治理议题上的合作，但对华战略竞争近乎是美国跨党派共识，美国对华战略竞争的主基调难以根本改变。
中美战略竞争的加剧为印度提供了从中渔利的契机。虽然考虑到美印围绕伊朗、阿富汗、俄罗斯等方向存在政策分歧，加之印度不愿沦为美国对华竞争的牺牲品、排头兵，对美国政府涉南亚问题上的战略信誉心存疑惑，印度很难完全放弃不结盟政策而与美国结盟，但中国因素是推动美印战略趋同的重要推动力，美印在应对中国崛起的议题上存在共同利益诉求。有印度学者甚至公然鼓吹，在不结盟、对冲、增强自己军事力量、组建地区伙伴关系、与中国结盟、与美国结盟这六大政策选择中，“与美国更紧密的结盟是应对中国崛起挑战的最佳办法”。在具体政策实践上，印度认为中美战略竞争具有长期性和不可避免性，能够为印度提供获利的契机，甚至可以“借美压华”“联美制华”；认为现阶段的国际环境对印度非常有利，中国将主要政策资源用于应对美国战略压力，需要寻求稳定中印关系，印度可以采取对华冒险政策却不必担心中国会完全与印度闹翻，故而是谋取对华博弈优势、增加对华交易筹码的绝佳时机；全球化遭遇重大阻力，全球产业链面临重塑，中美经济脱钩、科技脱钩风险在上升，而美国仍将在可预见未来维持实力优势，故而站队美国“与强者为舞”是印度的现实政策选择。加勒万河谷冲突后，印“借美制华”的政策倾向更加明显。印度外交部资深“中国通”、前驻华大使班浩然（GautamBambawale）表示，加勒万河谷冲突“使得印度进一步加强与美国和其他民主国家的伙伴关系，中国已经在战略上失去印度”。考虑到中美战略竞争和美印战略趋同的长期性，印度将会继续将“中国威胁”作为与美战略合作的投名状，继续奉行“恃美制华”的政策。
（三）对外战略原则的调整是印度对华政策转变的政策逻辑。中国稳定对印关系的逻辑基础包括但不限于：相信印度会坚持不结盟政策，不会完全倒向美国，是中国可以争取的外交对象；中印实力差距在扩大，印度无法承担对中国挑衅、冲突的代价，更不会寻求单方面改变边界现状；印巴都事实拥有核武器，能够有效遏制印度采取军事冒险行动。印度对外战略的调整对上述判断提出了严峻考验。
其一，逐渐偏离传统的“不结盟”政策。2014年莫迪上台后，由于受到尼赫鲁外交思想束缚较少、国内执政地位较为强势，对外政策更加积极进取，莫迪政府反对教条地执行传统不结盟政策，而是强调基于现实主义，通过“多方接触”（multiple engagement）或“议题结盟”（issue-based engagement）的精心设计，来实现国家利益的最大化。莫迪2014年上台后，先后缺席了2016年和2019年的两次不结盟运动峰会，被普遍认为是莫迪政府淡化不结盟政策的重要佐证。印度外长苏杰生公开表示，“有时，国际环境需要我们倒向某方，就像中国在1950年和1971年的政策一样”,“（对外政策）某一方向的进展有助于增强其他方向的优势”。这种深层次外交理念的转变，决定了在中美战略博弈加剧的情况下，印度将会基于现实利益进行选择，甚至会通过倒向美国向中国施加更大压力。2020年10月底美印第三次外交部长与国防部长“2+2”对话会上，双方签署了共享地理空间情报的“基本交流与合作协议”。至此，美印全部签署了美国通常和盟国签署的三个基础性防务合作文件，两国防务合作进入“准同盟级”。事实上，有学者对印度外交历史研究表明，在中国与超级大国矛盾激化、国内政治强人执政时，印度都会偏离不结盟政策，而“由于印度仍将中国视为其最大潜在对手，因此印度不结盟政策的走向以及其对华关系走向，将更多取决于中美关系走向，即中美合作，印度更易追求战略自主；中美对抗，印度与美国结盟的可能性就会增大”。
其二，对外政策的风险偏好上升。莫迪政府强烈的民族主义底色、鹰派构成的国安团队，使其对外政策更具冒险性。国家安全顾问多瓦尔在印度情治部门工作数十年，在策反东北部分离武装等方面战功卓越，亦曾任与印人党关系密切、主要由退休军情人员构成的辨喜基金会的领导人，既有战略思维又有一线经验，是莫迪政府对外安全战略的重要推动者，主导策划了2016年、2019年两次越过印巴克什米尔实控线对巴方的军事行动以及2017年的对华洞朗对峙。莫迪在经济形势不好的情况下赢得2019年大选，主要打的就是国家安全牌，而两次对巴军事行动都有利于其将自己塑造成“国家安全守望者”，这也使得多瓦尔愈发受到重用，在莫迪政府第二任期跻身内阁部长级。外交部长苏杰生也表示“承担风险是外交的内在组成”，印度外交给人的总体印象是“稳妥的中间道路”，但“随着在国际阶梯中地位的上升，印度需要作出重大决定，无论是常规领域还是核领域、政治领域抑或经济领域。并非所有风险都是急剧的，许多风险只需要自信地算计、坚定地常态化管理（就能控制），但其累计的效果是国际地位的实质性提高”。2017年洞朗对峙期间专门成立的当代中国研究中心（CCCS）成员也主要来自强力部门，在对华政策问题上较为强硬。
其三，经济民族主义上扬。莫迪政府执政基础的国民志愿团奉行经济民族主义，对经济开放持保守态度，是印度退出区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的重要推手。2019年大选，莫迪政府在国内经济形势下滑的情况下，依然凭借政治动员和安全牌赢得大选，也使其对以经济发展稳定执政地位的意愿下降。2020年疫情暴露的产业链安全问题，更是使莫迪政府更加重视保护和扶持国内产业，而莫迪总理本人也于5月12日提出了雄心勃勃的“自力更生”计划，试图取代中国成为全球制造业的“替代目的地”。印度外长苏杰生公开指出，开放经济有可能对本土产业和民众生计带来直接影响，“回到过去的自给自足和进口替代是危险的，而没有成本收益分析就拥抱全球化也是同样危险的”。在其新著《印度道路：不确定世界的应对战略》中，苏杰生进一步强调“保护主义已经变得更加盛行，因此，印度继续延循1991年以后的教条（对外开放）并无意义”，“印度的家园不应向那些封闭自己家园的人敞开”。
三
印度是中国的重要邻国，中国也一直投入较大精力维护中印关系的稳定。但是，由于国际和地区战略环境的调整、印度国内政治及对外战略的变化、中印互动广度和深度的强化，印度的对华政策已经发生了重大改变。印度对华政策的上述变化，使得印度对华战略中的竞争性、投机性乃至冒险性更加突出，也将对中印关系造成长期的消极影响。
从双边层面看，中印1988年以来的互动范式面临考验。1988年拉吉夫·甘地访华后，中印实现关系正常化，并且逐渐形成了符合两国利益的互动模式，即强调发展中国家共同属性，将对方视为本国发展机遇而非威胁；将边界问题与双边关系脱钩，并建立相关机制管控好边界争端，确保边界的和平安宁；加强全球性议题和双边关系的功能性领域合作，特别是将经贸领域合作作为稳定双边关系的重要基础。印度上述对华政策的转变，意味着中印关系即使不至于完全脱轨、不至于走向对抗，但也面临更大的不确定性和不稳定性。比如，印度政府将边界问题与双边关系重新挂钩，违背了两国领导人“不让分歧上升为争端”的共识，严重影响两国民众的相互认知，给双边关系的长远发展制造了巨大障碍；印度在经贸领域对华采取的歧视性政策，对中国致力于推进的更紧密发展伙伴关系、制造业伙伴关系等提出了严峻考验，使得双边关系缺乏再次落稳的经济抓手。
从地区层面看，中印在邻近地区的竞争与碰撞会加剧。虽然中国尊重印度在南亚地区的主导地位，在发展与印度南亚邻国时比较谨慎，但“一带一路”建设的推进极大增加了印度的不安全感，使得印度对中国在南亚及印度洋的存在高度警惕。“一带一路”倡议是经济发展倡议，但印度却将之政治化、战略化，特别是中巴经济走廊经过巴控克什米尔，被印度认为是侵犯了其领土主权，加之中国在巴基斯坦瓜达尔港、斯里兰卡科伦坡港和汉班托特港的项目建设，引起了印度对中国利用“一带一路”重塑地区秩序、对印“海陆合围”的担忧。印度政府将互联互通与科技、贸易并列为大国竞争的核心，积极推进互联互通战略实现自身的地缘战略构想，与中国“一带一路”在南亚地区的碰撞在所难免。此外，随着中国西进印度洋、印度东向西太平洋步伐的加快，中印在对方周边海域的存在明显增强，加上双边关系本身存在战略互疑、与第三方海上安全合作（如中巴、印日）的连带影响，中印海上安全矛盾日渐凸显，隐约呈现从南海到西印度洋的“印太竞争弧”。
从全球层面看，中印在全球治理领域的合作基础被弱化。长期以来，中国强调与印度作为发展中国家的共同身份，两国在诸多国际事务上的共同诉求促进了双边合作，但印度对民主价值观的日益强调，使其认为中美秩序之争并非发达国家和发展中国家之间的竞争，而是美国的“基于法治的秩序”和中国主导的秩序之争。由战略对手中国主导的秩序，显然不是印度乐见的。印人党的全国总书记兰姆·马达夫（Ram Madhav）甚至称“中国的民族主义世界观可与二战前的德国相比……在正在出现的新的世界秩序中，印度可以和美国、德国这样的国家，一起构建莫迪总理倡议的以人为本的发展合作的世界秩序”。所以，虽然中印强调两国作为两大发展中国家的共同身份，都拥有推动国际秩序变革的动机，但在国际秩序变革的主导权、重点、路径、节奏等方面的分歧都在扩大，两国逐渐从推动国际秩序变革的合作者变成竞争者。
对于中国而言，虽然中国国内对印度大国地位的争论也从未停息，但毋庸置疑的事实是，中印关系的广度和深度已经超越历史上任何时候，印度在中国外交全局中的作用也日益突出，印度对华政策转变对中国国家利益构成的挑战也值得高度重视。在此情况下，中国有必要反思和调整对印政策，以更好地因应印度对华政策转变的后续影响。
首先，需要对中印关系进行“再定位”。在百年未有之大变局之下，中国需要从构建新型国际关系和构建人类命运共同体的高度来审视印度，客观看待印度国际地位和国际影响力上升的现实和趋势，客观看待印度战略心态的变化，在符合现有国际机制规范、坚持循序渐进改革的情况下，支持印度在全球治理事务上发挥更大作用。印度也需要突破地缘政治、民主制度等带有西方色彩、充满竞争性的认知框架，不以意识形态划线、不以零和思维站队，客观看待中国国家利益和影响力扩大的必然性。
鉴于此，中印需要从如下三个角度对双边关系进行“再定位”：从“大国关系”的角度对双边关系“再定位”，突出双方作为“独立自主的全球性领导力量”的地位，超越双边关系的窠臼，不陷入第三方（如中美竞争、印巴矛盾）的桎梏；从“文明复兴”的角度对双边关系进行“再定位”，充分发挥中印同为东方文明古国的共同特点，挖掘东方文明智慧在应对当前全球治理困境时的作用；从“命运共同体”的角度对双边关系进行“再定位”，强调两国作为“全球的稳定性力量”的身份，循序渐进推进国际秩序变革，抵制反全球化、单边主义等损害全球稳定的行为。
其次，统筹双边关系中的物质因素和精神因素，加强治国理政经验交流，将之作为中印合作的新基础。过去几十年，中印曾将在国际多边议题、双边经贸关系等领域的合作，作为双边关系的利益纽带。但目前，上述合作基础正在弱化，两国在国际议题上的分歧扩大，经贸领域中的贸易不平衡、产业链竞争等问题也日益凸显。因此，中印亟需寻找新的合作纽带，而两国都面临的国家治理体系和治理能力现代化的挑战，有望提供新的合作基础。特别是印度国内民族主义上升的背景下，经济增长本身与政府执政合法性的关联性在下降，与政治动员相关的政治性议题（如反腐、弘扬民族文化）的作用却在上升，中印在治国理政方面的合作诉求上升。下一步，中印有必要就保护生态环境、应对突发公共卫生事件、解决庞大人口就业、抵御西方文化霸权主义、打击民族分离主义、保障能源安全、推进网络空间治理、惩治腐败等共同难题，深入推进治国理政经验交流。特别是在印度教民族主义抬升的情况下，印度国内对其悠久文明的自信心和自豪感空前，中印需要加强文明对话，突出东方文明、东方价值体系在解决当前全球治理问题中的独特作用。
再次，客观看待中印竞争面扩大的现实，完善从危机管控转向竞争管控的机制建设。中印战略互信缺失的最主要因素是边界争端，两国也建立了完善的涉边机制和沟通渠道，努力通过对话协商解决相关问题。但现在，中印两国利益碰撞的范围不断扩大，相互竞争乃至有限冲突的领域也日益增多。印度对华战略疑虑起自边界争端，但已拓展至海洋安全、互联互通规则、印太秩序、网络安全、太空武器等诸多领域。因此，中印有必要从“争端管控机制”转向“竞争管控机制”，通过就当前及潜在竞争领域的议题相互交流、增信释疑，防止“竞争”升级为“争端”。比如，中印可以就“第三方”因素进行进一步沟通，谨防双边关系受第三方干扰。再比如，印度对华较为担忧的海洋安全、互联互通规则等，双方也可以借助中印海上合作对话、“中印+”等加强沟通。
最后，继续发挥高层交往的引领作用，确保双边关系不出现逆转。中印关系发展表明，由于双边关系的复杂性及民间认知的相对匮乏，高层沟通对稳定双边关系非常重要。特别是2018年创新性开启的中印领导人非正式会晤模式，既是对不断增加的多边场合会晤的有益补充，给两国领导人提供了专门的沟通机会，也不同于正式的国事访问，使两国领导人可以在轻松、友好的氛围中进行交流，对双边关系起到了正面的引领驱动作用。百年大变局之下，中印关系更趋复杂，特别是民族主义与社交媒体的结合，有可能对竞争性议题进行放大、对合作性议题进行淡化。在此情况下，高层互动对双边关系的“把舵定向”尤为重要。
本文原载于《现代国际关系》2020年第11期的中印关系栏目。现代院微信公众号现推出此文（无注释版，文章内容及文字均以正式出版期刊为准），以飨读者。