美国供应链政策瞄准关键“备份”

美国拜登政府已进入重塑美国产业链的第二阶段——由应对短期风险转向增强长期弹性和安全性。这一重大转向，将给美国经济和世界经济带来长远、深刻的影响。

李 峥   孙奇芳 ▎现代院美国研究所

美国白宫公布的2022年振兴美国制造业和确保关键供应链安全的计划，概述了拜登政府过去一年来对供应链安全采取的主要行动，并为未来支持国内生产和提高供应链弹性提供了全面建议。除主要计划文件外，美国七个部门还公布了能源、交通、农产品、公共卫生和生物、信息通信、国防工业等六大行业的供应链报告。

这表明拜登政府已进入重塑美国产业链的第二阶段——由应对短期风险转向增强长期弹性和安全性。这一重大转向，将给美国经济和世界经济带来长远、深刻的影响。

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重塑供应链1.0：化解短期风险

美国对供应链安全的关注始于奥巴马政府时期。

2011年东日本大地震发生后，全球汽车、半导体供应链遭受重大冲击，让美国意识到完全基于全球化的供应链并不安全可靠。2012年，奥巴马政府发布《全球供应链安全国家战略》，首次提出供应链弹性概念，并将供应链安全视为美国国家经济和安全的核心利益之一。然而，由于危机很快解除且对美国影响有限，该战略的热度也很快消散。奥巴马政府后期，试图将该战略融入“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）和“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”（TTIP）之中。

特朗普政府上台后全面搁置了上述自贸谈判和供应链安全战略，试图通过“贸易战”来倒逼美国企业将产业链迁回本土，实现其所谓“美国制造”的目标。

这种策略的实际效果与预期大相径庭，尤其是，特朗普政府加征关税的行为给美国本土制造业带来了巨大难题。“贸易战”的结果首先是杀敌一千自损八百。例如，美国对外国钢铝加征关税遭报复后，受害最大的反而是主要将优质原钢出口到欧洲市场的美国“铁锈区”钢厂。“贸易战”也导致美国所依托的全球供应链变得更加脆弱。受到“贸易战”影响的美国企业倾向于提高供应链流转效率，降低存货，压缩部分面临加征关税地区的产能。这使得供应链无法应对突发状况的冲击，半导体、汽车、新能源等产业链链条较长、工艺较为复杂的行业尤其如此。

2020年以来，美国先后遭遇了四次重大突发事件：一是新冠肺炎疫情肆虐。不少国家采取了“封国”措施，给全球贸易带来了巨大干扰，疫情凸显出美西方医疗物资产业链的脆弱。二是2021年3月的苏伊士运河搁浅危机。此次危机影响了全球超过一成的航运，造成上百亿美元经济损失，也使美西方市场的不少大宗商品运输遭遇中断。三是2021年持续全年的“芯片危机”。此次危机由美国对华科技打压、新冠肺炎疫情及汽车产业转型等多种原因共同导致，对全球汽车产业冲击尤为巨大。此次危机中，美国国内遭遇了长达一年的“汽车短缺”，推升了二手车价格和整体通胀。四是2021年下半年出现的港口拥堵危机。该危机影响了美国主要消费季的供货，对美国经济和就业带来了巨大干扰。这些重大突发事件，让美国政府和民众再次将目光转回到供应链安全问题上。

美国政权更迭后，拜登政府基本延续了奥巴马政府对于供应链安全的战略认知。

2021年，拜登政府在100天内完成了对半导体、稀土、电动汽车大容量电池、药品4种关键产品供应链的全面审查，成立了首支供应链中断工作队；在一年内将美国最大的两个港口洛杉矶港和长滩港的集装箱积压量降低了70%左右，美国港口的货物运输量创下历史新高。在美国政府的大力推动下，过去一年美国私营部门对半导体、电动汽车和电池制造的预期投资额高达2000亿美元。2021年，美国制造业增加了36.7万个工作岗位，创30年来最高纪录，制造业产值占GDP的比重恢复到疫情暴发前的水平。

从2021年拜登政府在供应链安全方面采取的主要行动可以看出，这些举措大多是为了化解短期的、阶段性的风险，着眼于恢复经济、提升就业。

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重塑供应链2.0：聚焦长期弹性

最新发布的振兴美国制造业和确保关键供应链安全的计划及六大行业供应链报告显示，拜登政府现已提出更为宏伟的计划，目标是建立具有长期弹性的关键供应链，将供应链弹性作为国家经济和安全的重要组成部分。

美国重塑供应链的蓝图包括三大要点：

一是保障资金支持。

美国政府希望推动其半导体、生物技术和生物医学、可再生能源和储能等产品能够占领全球市场。计划要求进出口银行、财政部和小企业管理局通过出口信贷、基金投资等方式为相关企业尤其是中小企业提供融资支持。计划提出降低对他国稀土等关键矿产资源的依赖，提供4400万美元资金用于增加关键稀土供应和支持清洁能源转型。对于货物运输行业，美国将进一步加大投入，交通部将与各州合作启动4.5亿美元的港口基础设施建设拨款计划及其他补助计划，资助重要交通基础设施项目。

二是加强产业扶持。

美国提出将通过举办制造业圆桌会议、创业博览会等方式促进技术创新，使美国保持全球技术领先地位。美国政府将发布“购买美国货”的新规则，创建新的国产关键产品清单。清单上的产品会得到特殊补贴，以刺激国内生产。拜登政府将制定关键矿产和清洁能源战略，提高铜、镍、锂、钴及国内稀土矿产的加工能力，减少对中国、澳大利亚等国的依赖。能源部将成立新的制造业和能源供应链办公室，大力发展国内太阳能产业，增加电动汽车电池生产，加速脱碳转型。

三是加强国际合作。

拜登政府将联系盟友和贸易伙伴建立全球统一标准，共同应对供应链挑战，恢复美国在供应链上的全球领导地位。2022年内，拜登政府将主办一次关于全球供应链弹性的部长级会议。拜登政府还将与加拿大、墨西哥加强供应链合作。美国和墨西哥将出台涉及跨境供应链的关键部门联合清单和应急程序，解决供应链瓶颈问题。《美墨加自贸协定》也将根据该目标推动后续谈判。

目前来看，拜登政府不仅基本延续了奥巴马政府对于供应链安全的战略认知，还对其赋予了新的核心内涵。

一是重点防范战略竞争对手。

与2012年的战略不同，拜登政府的侧重点不再是防范重大突发危机对美国全球供应链的干扰，而是防范战略竞争对手可能利用美国的供应链短板进行施压。因此，美国在重塑供应链问题上不再以推动制造业岗位全部回流为目标，而是要“备份”战略竞争对手的产业链。

二是保障难以快速替代的关键军事和民生领域。

与特朗普时期不同，拜登政府衡量供应链的优劣不再以能否创造大量就业岗位、能否根本性改变美国的对外依赖为标准。这一届政府回流供应链的重点突出了军工产业、公共卫生、能源等关键领域，尤其是要回流一些建厂需要数年时间和投资规模较大的产业。半导体、医疗卫生、新能源材料是最为紧急的目标，拜登政府希望在其任内看到这些产业的回流和本土投资取得早期成果。与之相对，美国在一些低端制造业和消费品领域虽然对外依赖度很高，但它们并没有被拜登政府列入优先回流目标。

三是本土扶持与外部替代共同发力。

拜登政府废弃了特朗普时期提出的“美国优先”理念，不再强调供应链替代完全依靠美国本土。除本土外，美国正在推动北美自由贸易区、美日印澳四国机制等在重塑供应链上发挥更大作用。例如，澳大利亚、加拿大将在稀土产业链上成为美国最主要的外部合作伙伴，墨西哥则将承接更多的加工制造、医疗卫生等劳动密集型产业。相比于美国，加拿大在新能源领域有着更具进取性的政府补贴和扶持政策，这些政策红利也能够为美国所用。

四是产业引导与市场竞争并行。

拜登政府也改变了特朗普时期高度依赖行政干预的单边做法。拜登政府上台以来已多次召集美国企业高管，共同探讨实现供应链重塑的折中方法。拜登政府并没有放弃行政干预手段，例如，它要求西方半导体企业提供信息，协助美国商务部建立“早期预警系统”，但也没有强制性地要求企业尽快在美国投资建厂或以将其排除出美国政府采购等为要挟。该策略的主要目的在于强化供应链回流过程中的市场竞争，提升美国制造业的全球竞争力。

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面临多重掣肘

拜登政府重塑供应链的计划公布后，社会各界积极响应。美国进出口银行董事会宣布将于今年进行投票，为美国的半导体、生物技术和生物医学产品制造商及可再生能源公司提供融资。美国商会、美国航空航天工业协会等纷纷发表声明，认可拜登政府对于供应链安全的重视，支持政府提高供应链弹性的计划和政策，承诺将采取行动解决企业和行业供应链中存在的关键问题。此前，英特尔已宣布计划投入200亿美元在美国俄亥俄州建造至少2个芯片制造厂，并称未来10年的投资规模可能达到1000亿美元，使芯片制造厂的数量达到8个，建成“地球上最大的芯片制造基地”。

然而，该计划也存在一些问题。

首先，计划中的多项关键政策都需依赖立法支持。国内层面，全面扩大半导体生产取决于参众两院能否调和《2022年美国创造制造业机会和技术卓越与经济实力法》（又称《美国竞争法案》）与《2021年美国创新和竞争法案》之间的分歧。这两项法案都要求提供超过500亿美元支持半导体的研究和生产，并在未来提供超过2000亿美元用于关键技术领域的开发，然而二者在普惠制国家标准、《为美国半导体制造创造有益激励法案》规定的资金限制等问题上存在差异。国际层面，美国政府希望美欧贸易和技术委员会（TTC）和印太经济框架等取得切实成果，但前者进展缓慢，后者的细节仍未确定。

其次，美国政府致力于引导关键供应链回流和提振本国制造业的态度，或使合作伙伴和盟友担忧美国从此转向保护主义，这将使贸易合作复杂化，而且可能违反世界贸易组织的规则。

最后，该计划低估了稀土、半导体等领域全球产业链的复杂性。例如，美国国产变压器如果使用外国钢材，可以使其在国际上更具竞争力，而单纯追求国产可能会适得其反。

本文原载于2022年4月23日《瞭望》