温铁军：对相对贫困的研究应纳入“新阶段”的视角

作者温铁军，福建农林大学新农村发展研究院执行院长

以下观点整理自温铁军在CMF宏观经济热点问题研讨会（第25期）上的发言

本文字数：3711字

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解决低收入问题和缓解相对贫困问题之间的异同？

 “十四五”期间应该以“低收入人口”这个相对成熟的指标做政策依据，这样“识别”成本相对较低，从而避免之前确定目标贫困人口那样过高的操作成本。此外，还要考虑如何把现在习总书记1.11讲话所强调的“三新”（新阶段、新理念、新格局）用于相对贫困人口研究以及相应政策制定的指导思想，以此认真贯彻中央在十九届五中全会以来明确提出的，要把巩固脱贫攻坚的可持续和乡村振兴战略有机整合，其实，这也就是明确了要用长期的乡村振兴战略的各种三农政策，来把脱贫攻坚的成果变成一个可持续发展的基础。为此，建议至少在“十四五”时期不再用“相对贫困”的概念，而是用“低收入”的概念，将更有利于脱贫攻坚可持续和乡村振兴的有机结合。

对我们做相对贫困问题指标体系的建设和未来政策操作，应该把“三新”作为指导思想，主要是考虑到对城乡两个不同的域别做相对贫困研究需要更主要地结合“两山”思想这个新理念的主要内涵。因为总书记说过，他1988年在福建宁德这个国家级贫困区工作时曾经指出，山区的发展条件似乎不够好，但是如果换一个角度去思考，绿水青山就是最好的财富。可见“两山”思想本来就源于贫困地区的脱贫攻坚。十九大以来整个中国转向生态文明战略带动乡村振兴。从“两山”理念来看，被认为是贫困的很多农村地区，在可用于多业态开发的生态产业化发展上恰恰是具有比较优势的。问题在于以往的制度体系有利于粗放的数量型增长，而不利于质量效益型增长。因此，如同自然资源部推动“空间生态资源开发多规合一”，如同五中全会强调“县乡村三级规划统筹”等措施相继出台，我们需要通过一系列的制度变革来深化生态文明领域中的综合改革。具体看，当前重点是农村中有利于“空间正义”的生态资源村域开发的“三变”改变，不仅带动脱贫攻坚与乡村振兴的有机整合，而且带动“三产融合”向生态化的发展转型。因此，在相对贫困的研究上至少要继续把城乡分域来做，对乡村贫困的认识也会融入乡村振兴而相应的发生变化。至于这些空间生态资源“整全开发”带来的基尼系数变化如何体现在指标体系中，还要请在扶贫攻坚方面已经做出很多成绩的学者，在这方面多下点工夫。

总之，在相对贫困指标体系设置以及有关政策改革之关键，是如何体现“三新”、把“两山”理念用于相对贫困问题的研究上。

相对贫困的概念，在西方国家中是相对成熟的了。但对我们国家来说，农村地区的相对贫困可以稍微再做一点延展性的讨论，农村中的相对贫困是指农村中大量的空间生态资源因其整体性而具有非标性，难以被所谓现代市场经济推入货币化或者资本化，因此，农民只能在一般的资源性生产中获得相对较低的现金收入。如果只是以现金收入衡量的话，农村相对贫困就叫做“相对现金收入能力低、不足以支付相对现金开支过高”。农民因为要从事资源性生产，现金收入能力当然是低的，但是其必须支付的现金开支是水涨船高的，特别是因病致贫、因学致贫的农村家庭，主要是因为教育、医疗开支飞快上涨，远远高于其他方面的生活开支。所以只要家里有病人、有人上学，家庭收入往往赶不上个别部门开支所造成的非常明显的差异。所以，如果对相对贫困问题的政策考量不把深化改革重点放在那些造成社会严重“不平衡”的问题上，恐怕相对贫困长期看会向流入城市的低收入人群蔓延，而且是一个无解的问题。

加之，我们很多做法不尽合理。前段时间发达地区房地产价格虚高，派生的是贫困地区大量在农村搞合村并居、抢夺挪用农民宅基地指标，在三变改革确立所有权主体之前就放开农村建设用地直接入市、跨省交易，例如深圳一亩建设用地指标差不多能卖上百万，对于债务高启的贫困地区政府来说诱惑巨大。这些现象使得很多农民被赶上楼，同时，农民必须支付的现金开支，包括水电气卫和物业费等，在过去分散的村落中不必支付的费用，在被赶上楼以后，也都成了必须现金开支的生活成本。除此之外，集村并居造成了很多山区的耕地弃耕撂荒。类似这些问题恐怕在过去瞄准目标扶贫落后于变化的脱贫攻坚研究中，往往是得不到体现的。这些年地方债务负担过重使这些现象越来越突出，在进一步推动所谓相对贫困的研究中，有些新领域和新要素是在城镇化加速条件下需要纳入考虑的。

乡村振兴在解决农村低收入或相对贫困人口问题方面的作用？如何通过实施乡村振兴使脱贫攻坚具有可持续性？

完全同意中央强调的通过实施乡村振兴来缓解相对贫困的决策。之前我们解决了上个世纪留下的绝对贫困问题，进入了新阶段，有些地区市民下乡潮流正在滚滚而来，城乡融合发展将会是一个必然趋势。习总书记所说的城乡两个要素市场的自由流动，客观上也正在变成现实。我国的一些村子原来人口大量减少、县域人口也外流，农民在打工所在地纳入城市化了，很多村落民居也已经拆除。但是个别地方精英对民居的保护和改造不仅传承了传统的文化，更是吸引了很多城里人来此从事民宿、餐饮、休闲、文创等新业态。大自然山光水色，农村中的古民居，很多资源性的资产过去在的“旧阶段”是要被废弃被拆掉的，现在贯彻“两山”新理念，就成了无价之宝。所以，要让农民获得长期的财产性收入，就得体现五中全会要求的“让产业留在县域”，那就需要把“县乡村统筹规划”纳入“新乡村建设行动”。

旧阶段特点是只把农业当成第一产业，只把农民这种身份概念简单化地作为第一产业劳动力的职业。由此，要想让他们在资源性生产中获得长期稳定的现金收入，并且能够赶上平均收入水平，那是不可能的。如果不改变生产方式是没有意义的。这也就要求我们要关注 “三新”。如果讲新阶段，中国是处在资源经济、产业经济、金融经济这三种类型融合的阶段，美国为首的西方国家告别了产业经济，进入金融经济，这对我们国家来说高不可攀，也是难以融入的。于是便出现了农业供给侧改革针对的这一阶段的老矛盾，即只搞第一产业的产业化，其结果就是农业结构性过剩与面源污染互相恶化。过去一些干部和学者按照老阶段、老理念、老格局继续加强这种实际上已经结构性过剩的所谓产业是教训较多的，要转到新阶段。

新阶段的政策调整中一个重要的核心理念就是从过去产业资本阶段因资本极度稀缺而派生的亲资本，转到现在资本过剩条件下的亲民生、亲贫困和亲生态。中央主要领导人一再强调以人民为中心的发展思想，但各级政策，包括学校的教学体系仍然延续的是以资本为中心的，这种情况下要强调反贫困，恐怕要在政策理论和教育培训的指导思想上，从过去的亲资本政策体系改变成亲民生、亲贫困、亲生态的，只有这样，一个国家的政策思想和教育理念才有可能真正转变过来。

现在很多地方设计系统政策，主要的根据是十九届五中全会强调的“新乡村建设行动”中的重要内容，即如何把产业留在县域，让农民分享产业县域化的收益。例如，省级政府要建立乡村振兴投资基金，需要在农村做加杠杆。农村与城市最大的不同，在于城市资本过剩，需要去杠杆；而乡村资本不足，需要加杠杆。但，关键是要让资本为民所用，而不是让民为资本所使，这是新阶段不同于旧阶段的最大的差别。可以用省级的优质金融资产做杠杆，下到县级重组平台公司，只对县域优质资产做重组实现一比一资产倍数增加，再下去整合乡镇级的涉农站所。比如要把乡镇级的经管站变成财务公司，认真把村级的资源性资产和设施性资产按照财务公司的一般运作方式清理做账。再以乡镇财务公司为核心去对接县级平台公司向下投入的项目资产，促使村集体改组做工商登记成立项目公司。与此同时，要把乡镇这一级的涉农站所改成项目管理服务公司，对已经财务公司清理过的村级可用资产做股份化，再用已经股份化的资产去做专业合作社，也可对接外部投资。总之，要通过三变改革形成一个可以激活乡土社会中长期形成的沉淀资产、变成可交易资产的县域经济新格局。让乡村经济实现生态资源货币化，再进一步让县域平台实现“生态资本深化”。这样就把过去长期在乡村处在主导地位的资本力量改变成可以被“三变”改革、村级集体经济管理公司和与乡镇结合的项目管理公司对接的力量，把乡村沉淀资产盘活，再跟县级平台公司对接，使得省里面设立的“乡村振兴投资基金”可以一对二、二对四、四对八的形成资产规模扩张。这样就能够把可以留在县域的产业，用平台公司对接村级资源性资产变现，使得这个产业能够留在县域。同时，因为农民改变身份变成村级公司股东，就能够长期分享这些产业留在县域的资产收益。

十九届五中全会以来中央文件强调：我们要搞的是“三位一体”的综合性合作社，而不是过去那种所谓专业性合作社。可以借鉴日韩的综合性合作社能够让农民收入中得到的转移支付占比高达60%，这样农民就不是简单的在资源性生产领域中获得的一般收入。至少有一个可以参照的体系，最好在东亚模式中寻找。实际上，综合农协是日韩农村没有贫困的根本制度。总之，我们一定要有一套成体系的改革方案，才能让农民得到长期的财产性收入，才能真正把贫困问题全面化解。

要实现“三新”、要把脱贫攻坚朝向乡村振兴相结合的方向上做调整。对此，我们提出的上述措施可操作，至少已经在四个省以县为单位开展试点。希望这次十九届五中全会提出的三新的指导思想，对我们脱贫攻坚可持续，对全面小康能够真正起到指导作用。而不是像过去那样，在旧阶段讲旧理念，形成旧格局，那是走不出来的。

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