杨志勇：财政可持续性与经济高质量发展共生共存

杨志勇 中国社科院财经战略研究院副院长

以下观点整理自杨志勇在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第31期）上的发言

本文字数：2952字

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如何更好发挥减税降费政策的作用？

要讨论减税降费政策如何更加有效，首先要回顾一下这一轮的积极财政政策。这一轮积极财政政策是从2008年开始的，但积极财政政策关于减税降费的一些表述发生了很大的变化：在2008年刚开始实施积极财政政策的时候，当时强调的是结构性减税，强调税费有减有增，后来才变成减税降费，2017年之后进入大规模减税降费的阶段。最近有一些表述又开始讲结构性减税，这些变化本身反映政策在不断优化。当然优化的背景是不同的，2008年发生国际金融危机，后面历经中美经贸争端、经贸摩擦和贸易战，现在又有疫情防控需要，政策力度从2008年以来持续扩大，到现在又有所控制。从整体来看，政策力度和政策设计都体现了财政政策不断进行优化的过程。

研究减税降费政策如何更加有效的问题，一个前提是继续实施减税降费政策。财政政策怎样会更有效，这是一个更大的问题。首先是积极财政政策是否延续的问题，现在我们还在强调积极财政政策的连续性，这是财政政策自身优化的问题，比如从考虑年度平衡到考虑跨周期调节，这些问题连在一起，结合宏观经济稳定和全球经济增长，最重要的一点应该是财政政策的转型，转型应该以寻找经济增长的内在动力为目标，而不能什么东西都选择靠财政政策来做，这样的话可能很难达到更理想的目标。

减税降费政策如何更加有效，除了讨论一些具体税种的减税政策，具体怎么减税也是有不少空间的。因为现在总体的税收收入占GDP的比重相对比较低，如果税率下调，同时税收收入还能保持一定规模，财政政策还具有可行性；如果税收收入占GDP过低，那么这可能就会影响政府的一些职能的发挥。所以，从这些角度考虑，减税降费政策还应该与财政支出的政策相配合，比如谈到要压缩楼堂馆所支出、提升民生福利的支出问题，一个很好的出发点是在民生福利名目下浪费行为，这本身是财政支出绩效改进的问题。减税降费政策工具需要与财政支出以及其他政策工具加强配合。

减税降费政策既然作为积极的财政政策的重要内容之一，货币政策的配合也特别重要。讲到财政支出，积极财政政策中就会涉及公债发行问题。如果市场没有合理的流动性，政策实施可能就特别困难。

积极财政政策从2008年到现在实施了十三年，这种情况下，政策的转型特别要注意一点：政策不能取代市场主体。财政政策给市场主体提供了机会，提供了一套机制。现在各地政府都致力于优化营商环境。如果财政政策有助于营商环境的改善，有助于释放市场活力，那么这样的政策效果可能比直接针对某一家具体企业、具体的市场主体的效果会更好一些。也就是说财政政策、减税降费政策现在要特别关注的一点是能否把市场活力充分释放出来，若能充分释放就是一件大好事。

与西方国家相比，中国的减税降费政策或财政政策有一个很特殊的地方，就是决策体制机制不太一样，决策效率非常高。还有一个特别的地方是国有资源、国有经济和政府可支配财力，或者政府可以掌握的资源，比一般的市场经济国家在种类等方面要丰富，我们的国有资源、国有资产和国有企业等可以在财政政策运行中发挥一定的作用。减税降费政策，或者继续推进积极财政政策，要特别注意财政政策的国际协调问题。全球税改，这两天市场在讨论全球企业最低税率的问题，主要关心税率，其实还有税基怎么定义的问题。我国的一些政策，特别在推减税政策的时候要注意相关政策方面的协调，要注意从全球的角度来优化政策，这样政策的效果才会更好一些。

在新阶段如何保持积极财政政策的可持续性？

财政的可持续性问题是大家非常关注的问题。首先，大国财政有中央和地方的财政关系的问题，与这个问题是相关的。现在讲财政可持续性，通常讲的是地方财政和地方债的问题，即地方财政可持续性问题，这里不可避免地要讨论中央和地方的关系。

中央和地方的关系问题，就是地方落实中央政策或推进地方政策的过程中，是否会增加风险的问题。总体而言，从机制设计的角度来说，应该要突出激励相容机制的设计，要在中央政府职能转变的基础上，叠加对应的政策设计。比如从技术层面和政策角度来说，地方要贯彻中央的意图，专项转移支付是十分重要的。虽然不少人提出专项转移支付存在一些弊端，但从贯彻政策意图来说专项转移支付本身是最有效的。在财政资金直达机制上我国也做了不少工作，之后可以接着去做。

关于财政可持续性，现在有不同的判断指标，比如赤字率、债务率等等，但无论如何，财政可持续性有一个最低和最高标准：财政收支正常运行，支出有资金保障，这是最低标准；财政可持续运行的同时能够最有力地促进经济增长，这是最高标准。这样来看，财政可持续性是财政政策空间的问题，有一个最小空间，也有一个最大空间。现在所说的各种各样的财政可持续性问题，多数讲的是债务问题。关于债务，特别是关于地方债争论很多，但可以看到所有的相关问题最终最好的解决办法就是靠增长、靠发展。只要经济能够保持一个健康的发展趋势，实现高质量发展，财政可持续性就不会有问题。

当下要确保财政可持续性特别要注意一点，就是尊重金融市场的规律。比如债务的问题，从整体来说可能既要去考虑流量问题，也要考虑存量问题，在解决债务问题的时候，我们要尊重金融市场规律。金融市场本身存在很多信息不对称的问题，当过分强调问题存在时，就很可能会出现市场主体为了自身的安全而都在逃跑，就会出现踩踏风险。这种情况是不是有可能发生呢？如果不充分了解中国财政的情况，可能就会有这种看法，但如果充分了解中国财政，像这样一些过分的担心是没有必要的。

除了财税改革外，中国政府资产的问题也要引起充分的关注，要同时关注流量和存量。我们一直在做中国政府资产负债表方面的研究，构建政府综合财务报告体系，在这样一个体系可以更充分地看清政府有多少资产，有多少负债。西方国家政府政府资产较少。政府资产可以用来应对负债的风险，在这个时候对政府资产有充分的认识，可能对于风险认识就更加充分一点。

当然也要注意政府资产的流动性问题，并不是说资产对负债可以完全覆盖。要考虑资产的流动性问题，这是风险防范时要特别注意的。对于中国来说，目前更重要的是要有相应的体制机制，现在强调建立现代财税金融体制，这也同样是一个大国财税金融体制的问题，这样一个机制可以在两个方面发力：一个是补救机制。补救机制是应急的，市场上出现问题如何去应急处置，这是补救机制的问题；还有一个是预防机制，即防范风险的机制。预防机制应该是重点，在正常情况下不能等出现问题之后再解决，要更多通过预防解决。但是因为市场上有各种各样的冲击，在这种情况下也要有对应的应急机制。

从财政可持续性的角度来考虑，我们可能要特别注意一点：中国特色财政政策体系建设应该要考虑中国国情的特殊性，即政府的资产、政府可通用的财力的优势。我在研究新中国财政政策70年的历史中，对此感触很深。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，除了考虑政府开支有收入来源、财政可以实现可持续的简单目标外，我们还应该追求一个更高的目标，就是经济高质量的发展，以及整个社会高质量的发展。在高质量的发展中，财政政策所要扮演的角色就是要释放出市场活力，就是要在促进经济增长中发挥它应有的作用。或者可以简单总结为把市场搞活，同时要完成体制改革的任务。总的来说，整个中国财政政策体系建设过程就是在寻找经济增长的内在动力的过程。

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