游志斌：切实以洪涝灾害等突出问题为导向，抓紧完善城市防灾减灾体系

游志斌  中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部“一带一路”风险治理教研室主任、教授

以下观点整理自游志斌在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第32期）上的发言

本文字数：3822字

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一、以河南暴雨事件经验教训优化应急管理体系

第一，参考河南暴雨事件中的约束性要素或指标，建立全面科学的特大暴雨安全风险评估体系。在科学评估特大暴雨的安全风险中，需要考虑已见风险和未见风险。CMF专题报告已经对已见风险做了一个非常系统完整的评估。在未来的工作中，可以利用此次特大暴雨的约束背景，如地理信息系统、大数据，甚至是建成区、已有规划区的情况等，对已见或未见的风险进行全面系统地评估。对于郑州及相关管理部门来讲，可以借助此次暴雨绘制整个洪涝淹没地区的潜势地图，通过更精准、更有指向性的评估，为城市应对极端气象灾害提供支撑。对于其他城市来讲，可以借鉴美国、日本等国家的教训和成熟做法，对一些已知但自身没有实际遭遇过的风险进行情境或场景构建（scenario building）。例如日本政府中央防灾会议工作小组就构建了一个典型场景：在冬天晚上6点钟，东京附近发生7.3级直下型地震且风速为15米每秒时，预估死亡1.1万人、重伤3.7万人；2015年后对该场景进行结构性调整后，预估死亡人数为2.3万人。同时，日本将这种风险场景推广到了东京都的教育基地、消防部门及其他重要的科普设施中，做了很好的风险提示，促进了全社会的灾害风险沟通。这种场景构建有助于全社会应对未实际经历过的重大风险。因此，此次郑州洪灾所暴露的一些约束要素，实际上为未来进行科学的风险评估甚至是针对不同群体的风险评估提供了很好的支撑。

第二，沿用能力测评方法，构建以涉灾群众为中心的安全满足机制。在未来构建以涉灾群众为中心的安全满足机制时，可以沿用能力测评的方法实现“峰值响应”。例如7月20日下午4时至5时的短时强降雨期间，郑州城区、地铁、郑州一附院、京广路隧道多点同时产生救助需求，其中包括了不同群体的不同需求，有的是生命拯救需求，有的是财物抢救需求。在这种情况下，公共求助系统承受巨大压力，不排除有的公共求助电话和网络在这种峰值压力挑战之下，可能出现打不通甚至是系统崩溃的情况。郑州暴雨是一个非常宝贵的教材，我们可以通过此次事件研究人民群众受灾时的需求强度，研究在道路受阻、气象条件恶劣、疫情叠加的情况下，如何在短时间内有效精准地实施救援、满足人民需求。所以，在未来的工作中，无论是科研单位还是政府部门，都需要更加深入系统地研究如何提高这种峰值应对能力、如何更好满足不同受众群体的需求。

第三，借助法定性制度设计，提高预警的法律权威性和响应效率。公开资料显示，郑州气象局从19日至20日连发五次气象灾害红色预警，履行了相关预警职责。但同时也提醒我们，风险沟通不仅局限在预警这一环节；如何加强监测预警和执行响应之间的衔接与互动，是我们后续工作需要重点考虑的。

可以通过法定性制度设计，进一步强化预警尤其是红色预警的法律权威性。在2012年北京“7.21”暴雨事件中，气象短时预警的难度较大，最先发布的是黄色预警，9小时后转为橙色预警，而这次郑州气象部门是发布了红色预警的。未来需要通过制度设计强化红色预警的法规性效力，在有必要时让城市停摆成为法制化措施，保证停工停学等后续措施有效跟进。郑州等地可以在地方立法过程中根据自身情况加强这方面的制度建设，其他城市也可以采取类似措施。

通过自动响应制度设计，进一步提高响应效率。在此次郑州地铁事件以及2014年“12.31”陈毅广场踩踏事件等许多重特大突发应对中，都遇到了部门协调的问题。自动响应就是要在整个响应过程中重构权力配置，保证相关责任者和管理单位能根据法律或行政法规，自行采取果断措施进行科学响应，而不需要层层等待上级的指令要求。这是在这次暴雨的应对过程中，最应该去研究总结和汲取经验的一项工作。

通过强化预警权威性，让更多人明白面临的风险；通过提升响应过程的法治化程度，解决最后一公里难题，最终实现人员死伤最小化。农村和社区可以结合抗疫经验进一步强化最后一公里的响应问题，使更多的人意识到风险，也让相关主责单位和管理部门在决策过程中得到有效支撑。同时，进一步研究如何发挥专家的作用和功能，必要时借助技术手段增强城市或更高层对预警问题的科学研判能力。

二、救援力量扬长避短需要规范管理、完善指挥系统和配套制度

对于在暴雨后，专业力量和社会力量在救援中如何发挥优势，扬长避短，可以考虑三个方面的工作。

首先，进一步完善注册登记管理方面的一系列制度安排。从这次应对来看，社会力量集中大爆发，而且在灾害现场发挥了重要的作用。比如，在河南水灾期间，像从事灾害信息采取的志愿者组织——卓明信息中心的团队一度就超过6000人，他们中的绝大多数都是临时的志愿者。虽然目前应急管理部在救援协调和预案管理局已经设立了社会力量处，未来的工作中，无论是中央层面还是地方层面，都要进一步加强对社会力量的登记和管理，甚至是准入制度，比如像资格认证。同时，在具体工作中，要注意整个力量的编成。在实际应急救援工作中，既有国家消防救援队伍，也有行业救援队伍，比如国家电网是行业部门派到郑州水灾现场的救援队伍有1万多人，其次，还有矿山救援单位、国企央企、一些是社会组织以及一些自发的力量。未来的工作中，加强整个力量的编成很重要，需要考虑这些力量应该具备什么样的能力，配备什么样的装备，适用什么样的任务。尤其像这种城市水灾，救援过程中部分救援动用社会力量是有危险的，比如在流速比较快的条件下，用冲锋舟或用浮漂对救援人员是有能力要求的，因此未来的制度建设过程中要加强整个力量的编成，研究面临的典型风险以及这种任务的能力要求来规划整个应急救援力量体系建设，既包括专业力量，也包括社会力量。

第二，要进一步完善指挥系统。这次水灾的救援中，我本人也去了新乡等地，指挥系统建设过程中，要注意对进入现场的社会组织的报备以及登记，以及对整个救援过程和完成任务的工作评估。新乡市政府及应急管理部门为社会力量参与救援做了大量工作，比如社会志愿者来了以后提供一些住宿便利，到最后还有感谢信等措施。未来，要通过管理系统和指挥系统的建设进一步强化对各种应急力量的调度管理。

第三，要建设一系列相关配套的制度。应急力量的建设过程中，尤其是社会力量，要研究“四两拨千斤”的制度设计。比如澳大利亚的一些国家，设立一定的基金，用来鼓励和激发社会力量的积极性；可以根据应急队伍完成任务的基本情况，根据完成的情况对于队伍有一个分级考核，还有一些评测甚至相应的绩效管理的奖励，通过这些对队员以及队伍进行筛选，这是值得我们借鉴的。另外，还要完善保险制度和荣誉制度，比如在这次河南救援过程中有志愿者牺牲了，要让他们获得荣誉，让那些热心肠的人、志愿者真正享受到社会的尊崇。希望未来，通过一系列配套制度的设计，可以让社会力量和志愿者力量更好地衔接，尤其在“大规模散点救援”过程中，让更多人聚合在一起，快速有效地发挥力量，从整个过程中，像信息管理、救援衔接甚至是后勤保障补给整个链条中能够更好地发挥作用，这是我们在“十四五”中需要进一步研究的一个重大的课题，是需要进一步考虑的问题。

三、灾后重建要先评估和研究，然后考虑精准化对口支援

对于灾后重建，这次河南水灾，首先要进行一个结构性评估。目前，调查组侧重调查，另外一个非常重要的任务是要进行评估，比如去年水灾应对后，安徽省做了全省评估，做得非常好。评估过程中，对灾情的损失情况要做好评估，像应急管理部国家减灾中心日常也有这样的工作任务和工作职能，未来整个恢复重建工作建立的前提就是对灾情的科学全面的评估，既要保证一些重点项目，又要同时兼顾一些受灾比较严重，经济条件不是特别好的单位、个体甚至是一些弱势群体，首先对他们进行评估。

第二，要研究灾后重建工作。比如人大的团队，我个人的一些想法可以供大家批评参考。对于严重洪涝灾害后，税收制度和财政制度，是不是可以进一步完善？比如财政制度减免税负，对中小微企业提供一些有弹性甚至是定点的评估，进而能够帮扶到一些个体，能够促进更多人就业和一些产业尽快的恢复。

第三，可以进一步发挥整个制度的优势，大手拉小手“一对一”的服务。经济条件比较好的地方可以进行对口援助，比如汶川地震和庐山地震，有的地方的重建过程中有对口援助，还可以研究原来新疆西藏是怎么做的，让对口援助更精准化。在未来的河南洪灾恢复中，我个人比较期待有一些更精准的评估，能够保证长期恢复，不仅仅是物质的恢复，还包括心理恢复，毕竟在这次灾难中有300多名同胞遇难，在灾后重建过程中更要注意心理恢复重建。河南在恢复重建中还要注意总结，调查评估后还要研究通过这一次大的水灾，对于所有城市基础设施，它的容灾备份功能是不是可以进一步考虑提升？从历史上看，河南水灾是比较频繁的，黄河在历史上几次改道，只是过去在客观认知过程中，感觉到旱灾比较多，水灾比较少，其实河南这个区域中是旱涝交替，历史上也曾经发过旱灾。在恢复重建过程中要考虑多灾适用性，比如业务的连续性。我去看日本“3.11大地震”经验做法的时候，丰田企业都导入了业务连续性管理，比如当遇到巨灾之后它的产业如何布局，如何投资，事前都做了准备。通过这样的灾害，要让更多企业都去思考业务连续性管理。同时还有很多的重要单位，比如像医院和政府设施。我去了一个县级市，去了好几天这个地方仍旧停电，因为发生水灾后，政府单位基本没有一个有备用电源，不具备应急指挥基本功能。未来城市建设过程中，可否考虑“安全发展经济学”，比如，可以考虑城市发展中安全方面的适度投入，以真正保障发展成果。

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