聚焦“特大暴雨的安全风险治理”，CMF中国宏观经济专题报告发布

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8月9日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第32期）于线上举行。百度财经APP、新浪财经、网易财经、凤凰网财经、财经、WIND、中国网、南都直播、同花顺财经、好看视频等多家媒体平台同步线上直播，同时在线观看近七十万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“特大暴雨的安全风险治理”，知名经济学家和应急管理领域专家毛振华、游志斌、朱伟、唐钧、吕孝礼联合解析。

论坛第一单元，中国人民大学公共管理学院教授、危机管理研究中心主任唐钧代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告就以下三个方面来展开：

一、特大暴雨的安全风险；

二、涉灾群众的安全需求；

三、防灾应急治理体系。

人类始终在与自然灾害做着艰苦卓绝的斗争。特大暴雨作为巨灾，是全球直面的治理难题。此次7·20特大暴雨灾害应对中，各方面做出了最大程度的努力，发挥出了应急救援的成效。客观上存在的个别问题，需要通过完善制度、优化机制、提升技术、风险共担等方式综合改进，更好地健全公共安全体系。

一、特大暴雨的安全风险

安全风险评估要考虑致灾因子、承灾环境、应灾主体三方面因素。

致灾因子需聚焦直接致死和间接致命的点位及原因。此次特大暴雨中，房屋倒塌、洪水、地铁溺亡、路段塌方、山体滑坡、泄洪、泥石流、隧道进水相继成为致灾因子。7月17日至8月2日，洪水和泥石流、房屋倒塌、地下空间（包括隧道、地铁等）溺亡是占比前三的致死原因或点位。

承灾环境需关注薄弱环节和连锁反应。从7·20特大暴雨来看，薄弱环节的安全“短板”决定最终安全结果，而连锁反应扩大了安全损害。第一，危险区域待严管。特大暴雨灾害具有传导效应，会引发滑坡泥石流等次生灾害，增加灾害危险性，若本应是“无人区域”的高危区域，仍然违法违规存在着生产或生活，就很可能导致人员伤亡或财产损失。第二，设防标准与安全保障之间存在差距，就可能出现房屋坍塌、道路塌方、工地塌方，并导致不同程度的积水，可能造成人员伤亡。第三，排水系统仍然有待进一步改进、应急处置仍然有缺憾，特大暴雨作为极端气象灾害易引发地质灾害等，由于排水设施的局限，可能造成交通停滞、隧道、地铁积水等，再叠加应急处置方案和设备的缺憾，容易导致人员伤亡。

应灾主体需改进技能缺憾和管理瑕疵。在应急管理和安全管理过程中，要做足风险防治，否则容易在灾时引发公共安全问题。基于当前应急管理已取得成效，下一步需要重点改进和优化的方向包括：新型风险管理、救灾技能与灾害认知、监测预警与信息发布、危险区域与设防标准提升、救援无缝衔接和有效联动、灾害信息与谣言应对、危机决策优化、多方协调与应急响应等。

在做特大暴雨类的安全风险治理过程中，不仅要看到人员死亡的数量，还要深入分析死亡原因，分析承灾环境是否有足够的风险承受能力，以及应灾主体是否存在着技能欠缺、管理瑕疵等容易导致救援失误的具体问题。致灾因子、承灾环境和应灾主体三方面既各有机理，又融合交互，整体形成了公共安全风险的来源和特征。

二、涉灾群众的安全需求

要形成以群众为中心、以人民的生命安全需求为中心的应急救援格局，就要深入分析涉灾群众的安全需求。从直观分析来看，涉灾群众的安全需求可分为个体生存需求、群体生活需求、社会生产需求三个维度。从不同阶段来看，可划分为灾害前、灾害时、灾害后三个阶段群众的特定需求。

“个体+生存”的需求主要涉及灾害前和灾害时两个阶段。灾害前，个体生存需求包括高危气象预警和明确的行动指令。在本次7·20特大暴雨灾害中，郑州气象局从19日至20日连发五次气象灾害红色预警，履行了相关预警职责，但涉灾地区居民反映其收到的手机短信中只包含“红色预警信号”、“降水量达50毫米以上”、“请注意防范”等信息，缺少具体的防灾御灾行动指令。灾害时，不同类型涉灾个体面临的生存困境不同，且在灾害救援发展的不同阶段涉灾群众的需求也存在差异，对涉灾群众的多元化需求进行分析，是为其提供所需物资和安全服务的前提。同时，在应急物资的供给中应重点关注老弱病残孕及女性等群体的特殊需求。

“群体+生活”的需求包括社区生活、心理疏导、家人团聚等需求服务。社区生活恢复需求包括社区内的清淤、垃圾清理、防疫消杀等等；心理疏导需求则主要针对部分出现灾难症候群症的涉灾群众开展心理健康服务；家人团聚需求要解决包括遇难家属难团聚、亲人间通讯联络等问题；此外还需要对宠物安置、寻找等细节问题加以重视，防止个别涉灾群众因为搜寻宠物等原因而遇险、甚至遇难。

“社会+生产”的需求包括社会整体的排洪排水及防疫消杀、抢救农作物和牲畜、供电供水设施抢修以及逐步恢复企业生产等更多方面。在特大暴雨灾害应急处置的全流程中，善后工作有时候比抢险救援更难、更艰巨。

总体来看，涉灾群众的安全需求具有分主体、分阶段、分情景等多种复杂的情况，在实现“生存”的基础上要做精细化的分析，来满足涉灾群众高层次和多元化的安全需求。这是提高群众安全感最根本的一项工作。

三、防灾应急治理体系

在前述两个基础上，唐钧提出防灾应急治理体系的三点建议，分别是有效高危预警、科学应急决策和全域联合应急。

有效高危预警包括“预警”、“有效”、“前置”三要素。“预警”指分类分级分区精细化预警、“第一响应人”开展有效“现场预警”；“有效”指完善高危预警的联合发布和快速响应机制，属地要做出及时响应和联动管理；“前置”指要建立健全高危预警推动重建阶段的安全风险根源处置机制。

科学应急决策包括“知己知彼”、“动态调整”、“综合决策”三要素。“知己知彼”指不仅要了解灾害和安全风险，还要基于自己的实际承受力做出科学应急决策。“动态调整”指要做出基于开展区域联动、切断连锁反应的科学应急决策。“综合决策”是指在特大暴雨灾害科学应急决策中，善用“规避—应对”、“单干—共担”等应急决策模型。

全域联合应急包括“依靠专业力量”、“联合社会力量”、“形成优势互补”三要素。在这次7·20特大暴雨灾害中，军队、武警、民兵等专业力量快速作战、参与救援，是应急救援的“中流砥柱”。其次，要联合社会力量，既包括志愿者，也包括有一定专业技能的救援队伍。在联合的同时，还要做好优势互补，发挥各自优势、规避各自劣势，更好地满足涉灾群众多元化的安全需求。

最后，唐钧建议，市县政府应围绕着安全风险、群众安全需求和防灾应急治理体系，尽快建立健全与风险相匹配的治理现代化和公共安全体系。

会议进入第二单元，嘉宾围绕专题报告与会议主题发表了自己的观点。

北京城市系统工程研究中心研究员朱伟首先谈到了风险评估体系。他指出，风险评估体系不仅包括对风险源和致灾因子的评估，还包括对承载体的识别和评估、对应急能力的识别和评估。风险评估的目标是以涉灾群众为中心。国际标准ISO30001对于风险的定义是“不确定性对于目标的影响”。因此，评估风险首先要明确目标。而人民至上、生命至上是从事灾害应对的根本宗旨。所以，要把以涉灾群众为中心作为首要目标，明确建构安全需求满足机制的路径。事前要建立应急准备体系、提高应急准备能力，如引入情境构建方法。事中预警要打通最后一公里，传达到可能的涉灾范围的群众、建构自救互救的本地化应急机制、提升基层应急能力。事后立足于短期、中期、长期不同的需要，构建一套恢复重建机制。短期包括防疫、建筑物的安全检测、设备设施重启的必要检查，以及人的心理重建。中期特别重视临时社区的构建。长期更考虑发展的问题，包括人的发展、社会应急机制的发展。

接着，朱伟谈到了预警决策体系。预警是一个系统性问题，监测不等于预测，预测也不等于预警。监测只是获取信息的手段，预测是进一步分析信息背后的规律并给出风险源自身层面的预判，预警则是基于风险源可能造成的后果发出的。有效预警一定是精准预警，预警范围、对象、等级要精准。应急决策不是一件容易的事，不同的层级有不同的要求。一线操作层的决策要根据现场形势做出判断并执行；指挥层决策需要多方调度、优化程序；领导层决策涉及资源分配、跨业务协作、跨区域联动。此外，每个个体也需要积极采取正确决策，中间任何一个环节出问题都会造成不可接受的后果。因此，不管是操作层、指挥层、领导层还是人民群众，都要强调应急演练，才能做到临危不乱。

清华大学公共管理学院长聘副教授、应急管理研究基地副主任吕孝礼强调，在分析应急管理问题和管理应急事件的过程中，每个参与者的行为和动机是一个很重要的维度，这对于制度设计和决策安排非常关键。一是要将巨灾场景的冲击感代入到风险评估、应急准备等实际工作当中。大部分公众、政府官员、从业人员缺乏对巨灾场景的亲身体验，这会削弱他们开展风险评估和应急准备的动机。例如与河南水灾最相近的是北京7·21暴雨，但可能河南的公众、官员对北京发生的“切肤之痛”缺乏感受，因此没有很好地汲取经验教训。日本在这方面取得了一些突破。例如在洪水逃生演练中，日本小孩会真正感受到水流冲击的挑战；再比如学校的海啸演练，会有一辆汽车模拟海啸来临的速度追着小孩往前逃生。这样的切身感受对于大家做好最坏情境下的风险评估和风险决策有很大帮助。类似的经验用在领导干部身上，对他们推动做好各种机制设计应该也有非常大的帮助。二是要从供给侧思考如何对接涉灾群众的安全需求。应急部融合了不同来源的物资，如何加快建立不同来源物资的融合保障体系，是目前面临的工作之一。物资保障体系涉及一系列事权的划分，一些工作可能地方政府自己就可以完成，但一些具有市场失灵属性的物资如何保障、谁来保障，需要更多思考。例如在美国的BP墨西哥湾漏油事件中，需要有收油船舶在海面上把不断溢出的油进行收集处理，但当时美国市场上几乎没有这么大规模的溢油收集船只，这就是一个具有市场失灵属性的应急装备。对于这样一类的市场失灵产品的供给，供给侧需要就制度设计等方面做更多思考。三是如何在有效高危预警后实施整座城市的停摆。第一，对于一个在近一段时间没有经历过极端天气考验的城市而言，从发布应急响应到真正采取措施有很长的滞后期，让整座城市停摆则面临着更大的挑战。第二，从发布预警到每一个公众真正采取实质有效的行为之间也存在很多链条。现在很多工作是希望把预警的渠道铺得尽可能宽、尽可能广，以期待渠道多样性来弥补一些链条过长的不足。第三，在渠道铺广之后，也不能忽视传统渠道的作用。例如在汶川地震、雅安地震发生后，传统的应急广播是整个预警体系中的重要一环。郑州水灾之后，智能手机、电子支付体系某种程度上存在失灵的可能，这种情况下应该重新重视原来那套更稳健、更有效、更靠谱的预警接受渠道。

中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部“一带一路”风险治理教研室主任、教授游志斌认为要从此次特大暴雨中汲取经验教训，指导未来的风险评估工作和安全满足机制。例如可以进一步细化落实风险评估的约束背景，如地理信息系统、大数据，甚至是建成区、已有规划区的情况等。还可以绘制整个洪涝淹没地区潜势地图，通过更精准、更有指向性的评估，为城市应对极端气象灾害提供支撑。还可以借鉴国际经验，通过情境构建的方式刻画城市没有实际遭遇过的风险场景，并在重要科普设施及场所中进行推广，促进全社会的风险沟通。在构建以涉灾群众为中心的安全满足机制时，可以沿用峰值响应的能力测评方法。例如7月20日下午4时至5时的短时强降雨期间，郑州城区、地铁、郑州一附院、京广路隧道多点同时产生救助需求，公共求助系统承受巨大压力，某些公共求助电话或网络在这种峰值压力下可能出现系统崩溃。需要基于郑州暴雨这一宝贵教材，研究如何提高这种峰值应对能力，以满足人民群众的需求。同时，需要考虑通过法律设计提高预警的权威性和响应效率。此次暴雨提醒我们，在未来工作中要加强监测预警和应急响应之间的有效互动。第一，可以考虑通过法定性的制度设计，强化红色预警的法律权威性，在必要时使城市停摆成为一个法制化的响应行动，例如停工停学等。第二，考虑通过制度设计提高响应效率，保证相关责任者和管理单位可以根据法律或行政法规自行采取果断措施进行科学响应，而不需要层层等待上级指令。通过这样一些制度设计，可以让更多人明白面临的风险，同时解决最后一公里的问题。

中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长毛振华提出：第一，要加强对北方地区城市面临洪水灾害考验的经常性和常态化的研究。现在由于气候变化等原因，北方地区雨水明显增加，我国的西北地区最近很多沙漠消失了，北方城市过去以抗旱为主，洪灾少见，郑州的这件事情也给我们敲响了警钟。同时，抗御洪涝灾害的问题也应该引起长江中下游地区的警惕。从三峡大坝建成后，长江流域中下游地区洪涝灾害的危险由于长江上游水库的调节有了很大的进步，但是对于多年难遇的极端灾害的防范应该加强统筹研究，一旦出现就是大事。第二，应对洪涝灾害和极端城市灾害现象，“软”设施和“硬”设施两方面都要进行研究，河南水灾很重要的原因是基础设施建设本身有缺陷有短板，但“软”的方面可能问题更多一些。硬件方面，我们看到城市基础设施建设要补短板，在过去的年代中，的确是水泥化比较严重，城市建设规模铺得越大，水泥化比重越高，城市吸纳能力越弱，很多基础设施建设并没有随着地面设施的现代化建设而达到标准，地下管道检查困难，更需要注重。“软”的建设是这次事件提醒我们要考虑的短板，应急响应机制和法律法规建设的考量也应该在郑州这次事件之后引起其他城市的一些考虑。红色预警之后的制度响应机制、紧急响应机制，层层报批，要报到首长这里去，这些事情应该用现代体系，应该建立制度响应机制，而不能依赖某个首长。第三，要做好物资的储备和保障。需要研究防洪物资的储备怎样在一个区域内布局，城市区域内和国家跨区域结合。这次事件紧急调用了临近省份的资源，应该制度化。在救援中，特别是调用非军事力量时，也应该采取比较制度化的倾向，不是依赖于中央的调拨，但中央和武警的支持肯定要依赖中央的支持。需要强调，现在对电力系统过度依赖和电力保护是不相匹配的。我们所有的系统都和电力有关，假如没有电，通信系统以及其他的运输系统和城市运转系统都会出现问题。电力系统的考量也不光是洪水，包括战争、地震和其他的一些考量，应该有一个认真的灾难补救机制。同时，传统的体系也应该有所保留，甚至还要进行演练，这也是很重要的。另外，是法律法规要做相应的调整。

针对应急处理中怎样积极地利用专业力量和社会力量扬长避短以及怎样更有效率的来进行一种灾后重建展开，嘉宾们也给出了自己的建议。

朱伟认为应急救援的全过程中，专业力量和社会力量都应该有所参与。事前，不仅是专业的应急力量，社会力量在宣传、风险分析评判和评估中都能发挥重要的作用，在救援过程中更是如此，社会力量是重要补充。专业力量和社会力量并不是对立的，专业力量有它的专业性，包括队伍的整装、规范，还有在处置过程中的一些专业性。社会力量的优势更多的是及时，尤其是针对本地化的自救互救时，社会力量是可以临时组织起来，灵活机动地及时参与到应急当中来，包括本地的组织，对当地情况的充分了解，也使得救援效率比较高，这在很多灾害的初期是能够发挥作用的。社会力量本身也有自己的专业性，只是这个专业是相对而言的，可能是针对应急处置的一些专业之外的。比如很多社会力量在心理疏解方面具有专业水准，能够参与到应急处置过程中以及灾后恢复重建过程中，发挥心理创伤的干预作用以及提供语言服务。语言服务可能是专业应急队伍做不到的，包括这次河南水灾中方言的服务。其次，一些专用装备并不是常规的应急装备，比如大排力抽水设备，这次也是发挥了作用。

另外，近年的灾情援救过程都表明发挥社会力量作用需要扬长避短。实现这个目标，包括多个方面。第一，要做好引导。对于社会力量的建设和发展做好引导，一个有规划的，有顶层设计的引导。第二，在制度设计上要有引导激励，让社会力量有动力去做这件事情。第三，要做好培训和提升，政府层面包括专业力量可以去参与，培训社会力量的一些能力。第四，规范管理，包括事前开展风险评估和应急演练培训，对社会力量的这种水平、资质也要进行一些规范管理，特别是应急救援时的规范管理，特别要做到协调有序，不能扎堆，影响正常秩序。除了有队伍有组织的社会力量，志愿者也需要规范管理。

总结起来，扬长避短发挥社会力量方面有几个方向：一是统筹强中心和多中心，专业力量更多的是强中心，以政府为主导，避免松散和各自为战的现象，去中心和多中心就是发挥社会力量机动的优势开展事前宣传教育、事中救援、事后重建。二是兼顾专业性和常规性，发挥专业性，包括专业力量的专业性，包括社会力量在某些方面的专业性，再者就是在常规的普世能力、常规技能方面也要加强。三是把握时间点和空间点，特别是对社会力量来说，注重第一响应者、第一时间的作用，空间优化上需要平时建设应急志愿服务站。四是要强化内生力和外来动力，内生力就是要强调社会力量的志愿精神，专业力量要强调专业的牺牲奉献精神，外来动力包括物质上和精神上的激励。其它可能还有保险机制和其他政策方面的完善。

吕孝礼分析了突发事件救援中的一些现象和问题，并给出了自己的建议。具体包括：

第一，整个国家的专业力量是长期存在的，他们的目标是逐渐做得更为专业、更受认可，比如20万的消防队伍、中国国际地震救援队。社会力量有一批已经走向了全职化，还有一批是兼职的，平时还有自己的工作，所以各支队伍承担的角色是有差异的。社会力量的优势有两个体现。一方面，可以弥补一些专业队伍的劣势，比如社会力量会更愿意关注整个受灾群众更为多样化的需求，比如一些残疾群体、老年人和女性的多样化需求。另一方面，在一些细分的小众领域，一些社会专业性的队伍做得可能比消防救援力量更为专业一些，比如深潜、水上救援。

第二，关于社会力量的专业化的问题。在一些救援过程中，包括庐山地震、河南水灾都出现一些不专业行为和不道德行为。因为突发事件不同于常态的NGO参与的活动，更强调救灾过程的专业性，不能仅凭热情，建立一个类似于中国地震国际救援队的能力考核机制或者能力测评机制，让参与特大突发事件救援的队伍具有相应的能力和资质，能够进入到灾区中，这是需要考虑的。

第三，要注重本地化救援以及内外救援部队对接。大规模地震的救援过程中，自救和互救救出来的人员比例非常大，外地调过来的专业性救援队救出来的人的比例比自救互救要小很多。这样一种情况下，本土化社会救援力量的自身能力的培养，当外部救援队来了以后，内外救援队之间怎样做好对接，发挥熟悉当地的优势，同时又能发挥外来救援队的专业性，这个工作也是很重要的一个方面。

第四，在各种突发事件救援过程中，某个地方可能通过媒体或其它渠道透露出了一些救援的需求信息，会出现大规模救援力量涌入的情况，而一些没有发声的地方会被大量的忽视，这在中外应急救援中都是广泛存在的现象。这种情况下怎样做好需求信息和救援力量需求和供给的对接，不管是平台建设，或者是信息供给机制，需要有更多的考量。现在有一些平台已经开始做了类似的工作，怎样能够更好地整合到整体全局工作中，需要考量。

第五，关于灾后重建的问题，我国一直在使用的所谓对口支援机制，这个机制在国内外的对比情况看，能够比较快的实现灾后的恢复和重建，在历史上我们已经多次使用，对这个机制也进行了改进与完善。河南这次水灾是否有必要重启类似的工作机制，我们需要进一步评估，让灾后重建速度加快，同时能够满足当地的需求以及当地可持续发展的一些需要。

游志斌认为河南暴雨后专业力量和社会力量如何扬长避短可以考虑三个方面的工作：第一，进一步完善注册登记管理的一系列的相关制度安排。虽然目前应急管理部在协调局已经设立了社会力量处，未来的工作中，无论是中央层面还是地方层面，要进一步加强对社会力量的登记和管理甚至是准入制度，比如资格认证。在具体工作中，要注意整个力量的编成。第二，要进一步完善指挥系统。指挥系统建设过程中，要注意对于进入现场的社会组织的报备以及登记，甚至是救援过程中和完成任务中对整个工作的评估。这次新乡市的应急管理部门和新乡市的政府就开始做这些工作，比如社会志愿者来了以后提供一些住宿便利，到最后还有感谢信等相关工作，未来要通过管理系统和指挥系统的建设进一步强化。第三，需要一系列配套制度的建设。救援力量的建设，尤其是社会力量，要研究四两拨千斤的制度设计。像澳大利亚的一些国家，设立一定的基金，对于援助力量，要研究它的能力，它完成任务的基本情况，根据它完成的情况对于队伍有一个分级考核，还有一些评测甚至相应的绩效管理的奖励。通过这些对队员队伍进行筛选。另外还有保险制度以及荣誉制度，比如在这次河南救援过程中有志愿者牺牲了，需要荣誉制度的完善，让那些志愿者真正享受到社会的尊崇。

关于灾后重建，这次河南水灾，首先要进行一个结构性评估，目前调查组侧重调查，另外一个非常重要的任务是要进行评估。评估过程中，对灾情的损失情况要做好评估，像应急管理部国家检测中心日常也有这样的工作任务，有这样的工作职能，未来要对整个恢复重建工作，建立的前提就是对灾情的科学全面的评估，保证一些重点项目，同时又兼顾一些受灾比较严重，经济条件不是特别好的单位、个体甚至是一些弱势群体首先要进行评估。第二，要研究灾后重建工作。第三，进一步发挥整个制度的优势，“大手拉小手”、“一对一”的服务。历史上有很多对口支援案例，未来还需要更加精准化。

毛振华认为这次郑州水灾，估算数据来看直接损失是1100多亿，接近河南GDP的2%，损失非常大。同时，河南面临着灾后重建问题。当前，一方面要弥补造成的直接损失，另一方面，灾后重建会带来投资。在GDP计算中，损失部分是不计的，主要是计增加部分，所以一般来说灾后这个地方的GDP增长速度是加快的。当年汶川地震后的三年，四川省GDP增长都在15%以上，这也是灾后重建对经济、对GDP的影响。当然，关注到对GDP影响中的质量，因为有一部分是弥补性的，它的投资对后续实质性影响或者正向影响并没有想象那么大。

在灾后重建工作中，第一，我们要看到灾后重建对未来河南经济的影响，要关注到灾后的次生灾害、道路交通、公共卫生。另外，看到河南这次暴雨和水道泄洪有一些分析，河南一些水库容量调节或者水库防洪能力提升方面还应该有进一步研究。此外，还有很多暴露出来的短板需要补齐。第二，重建要与新的城市发展区域调整和产业格局调整相结合。第三，重建要和科技发展紧密结合在一起。现在的科技发展一方面提高了防洪减灾能力，同时又增强了对科学设备这些外在因素的依赖，依赖科技就要把科技做得更好。

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