朱伟：总结经验完善防灾应急治理体系，扬长避短发挥社会力量救援作用

朱伟  北京城市系统工程研究中心研究员

以下观点整理自朱伟在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第32期）上的发言

本文字数：4114字

阅读时间：8分钟

一、防灾应急治理体系包括风险评估、预警和决策三个方面

防灾应急治理体系包括三个大的方面，第一是风险评估体系，要做好全面的风险评估。

风险评估体系包括三方面，首先是对风险源和致灾因子的评估，暴雨的强度、时间和预测，现在提高预测精度的能力也在不断提升，但依然很难实现精准，只能给出一个区间范围，包括要发生的概率是多少，这也是在现在灾害评估中最多的。但仅仅评估这一层面还是不够的，还要包括对承载体的识别和评估。暴雨以及其他灾害总要加载在各种对象的身上，对象包括人、道路、基础设施乃至整个城市。首先要考虑个体，比如每个人的抵御能力，每个建筑物的结构和抗灾能力，更多则要考虑许多个体构成的一个系统，因为风险本身也是可能性和后果的组合，因此要评估暴雨加载到这些对象身上有什么样的后果，比如不同的道路路面是不是下凹式立交桥，路面渗水能力怎么样，交通通信能力如何，这些是风险体系中要考虑的。其三是应急能力的识别和评估，我们能够干预风险源或致灾因子作用到承灾体的过程中，比如怎么安排人群的紧急疏散转移，在一些救援能力等方面，这也是科学的评估整个风险不可缺少的一部分。

对于风险体系，还有一个需要关注的问题和需要明确的重点。国际标准ISO30001对于风险的定义是指不确定性对于目标的影响。所以，评估风险首先要明确目标是什么。我们一向强调以人民为中心，人民至上、生命至上，这也是从事灾害应对的根本宗旨。所以，首要目标自然就是人的生命安全，以涉灾群众为中心是我们的首要目标，有了这个认识就能明确建构安全需求的满足机制的路径，从事前、事中、事后做一些非常具体的安排。在事前要做好应急准备，把应急准备体系或应急准备能力建立起来。这里可以引入一种情景构建方法，构建这种极端暴雨情境，看对涉灾群众造成什么样的影响，要保证群众的生命安全需要完善什么任务，当前我们的能力完成这些任务够不够，能力够的话如何优化，能力不够的话差距在哪里，如何弥补。事中，尤其事件来临的前兆阶段和开始阶段，预警要打通最后一公里，传达到可能的涉灾范围的群众，强调建构自救互救的本地化应急机制，特别是要提升基层的应急能力，这也是许多次这种重大自然灾害带来的经验和教训，毕竟外部的救援能力到达现场是需要时间的，要让群众了解身边的风险，掌握自救互救的基本技能，能够快速地建立起一个社区或者一个基层单元的自救组织。事后，构建一套恢复重建机制，立足于短期、中期、长期不同的需要，短期包括防疫、建筑物的安全检测、设备设施、重启的必要检查，也包括人的心理重建。中期可能需要特别重视临时社区的构建，灾后如果需要一个暂时共同生活的临时社区，需要考虑如何运行，如何管理，如何构建和谐的环境。长期考虑发展的问题，不仅仅是简单的补救或恢复，更主要的是发展，包括人的发展，社会应急机制的发展，通过这样一场灾害能够吸取教训，转化为制度完善能力的提升。

第二是预警体系。预警本身是一个系统性问题，监测不等于预测，预测也不等于预警，这是一步步的。监测只是获取信息的手段，信息自己是不会说话的，需要进一步分析信息背后的规律以及这个规律给出的预测，就是即将要发生什么。这个预测只是风险源自身层面的，还要分析它会造成什么影响，就有灾害链式过程的分析，这个过程每一步都有概率，也都有一个后果，得到这样一个影响结果才能合理发出预警，特别是高危影响预警。有效预警一定是精准预警，预警范围、对象、等级都要精准，当然这不是容易做到的事情，我们也在一步步的努力。

再说到停摆，在精准预警的前提下才知道城市什么时候停摆，现在很难做到精准，那么就要有宁可“十防九空”的思维。对于灾害的预防预警是一个方面，但另一方面，停摆还取决于对停摆的接受程度。实际上，所谓的停摆只是一个象征性的描述，只能停止非必要的活动，城市的基本运行不能停，反而需要更加的保障，包括水电气、基本生活物资的供应、生命救治通道的畅通等等。这就需要提出韧性思维，韧性城市建设和业务连续性管理的思路，保证城市基本功能，提前做好设计，实施“停摆”就更有底气了，知道这种情况下这个单元的自我组织和自我运行应该怎么做。从去年疫情以来，像基层社区和城市，在处理封闭期间各项事务的经验更丰富了，机制也更健全了，包括物资配送和志愿服务等等，实施起来影响小多了。

第三是应急决策体系。应急决策不是一件容易的事，不同的层级有不同的要求，现场一线操作层面的决策需要根据现场瞬息万变的形势做出判断，决策具体执行动作；指挥层决策如何调度，如何优化程序；到了宏观层面，领导层的决策，主要是资源的分配和跨业务的协作，比如医疗和交通等等，还有跨区域联动。每个人也在做决策，比如这次网络上也可以看到一位母亲救两个孩子和她的母亲，通过电话求救，人们获得信息去救援，都是一系列的正确决策组成的，这中间某一环节出现问题都会造成不可接受的后果。但怎么做到这点呢？不管是领导还是普通人，最好的路径还是演练。所以，现在还是要强调应急演练，不管对于哪个层面。实际上，这些年我们也在强调这件事情，通过演练才能让很少碰到的事情变成有准备的事情，应急的决策变成一种熟练的或者有过这样一种经历的事情，这样才能临危不乱。

二、社会力量具有相对优势，需要扬长避短、规范管理

应急管理全过程中，包括事前、事中和事后恢复重建，专业力量和社会力量都应该有所参与。事前，社会力量在宣传、风险分析评判和评估中都能发挥重要的作用，不仅是专业的应急力量，在救援过程中更是如此，因此社会力量是重要补充。专业力量和社会力量并不是对立的，专业力量具有专业性，包括队伍的整装、规范，还有在处置过程中的一些专业性。社会力量的优势更多的是及时，尤其是本地化的自救互救时，社会力量是可以临时组织起来，灵活机动地及时参与到应急当中来，有些本地的组织，对当地情况有充分的了解，也使得救援效率比较高，这在很多灾害的初期是能够发挥作用的，因此现在很强调本地化的社会力量的组建。比如北京顺义区旺泉街道就充分发挥了本地应急救援组织社会力量的作用，在平时的准备工作中也发挥了指导作用，特别是遇到应急的情况时能够比较快地调动起来。

社会力量本身也有自己的专业性，只是这个专业性是相对而言的，可能是针对应急处置的一些专业之外的，比如很多社会力量在心理疏解方面具有专业水准，能够参与到应急处置过程中以及灾后恢复重建过程中，发挥心理创伤的干预作用。其次，还有语言服务，这也是最近几次应急救援中体现出的特点，比如去年疫情防控时，社会力量就编了一个湖北方言的防疫手册，这种方言服务是社会力量的专业特点，这可能是专业应急队伍做不到的。这次河南水灾中，也有方言服务这种需求。另外，一些专用装备可能并不是常规的应急装备，比如大排力抽水设备，这次也发挥了作用。在一些央企中有这样一些储备，因为央企平时有一些生产作业需要大排量的抽水设备，这次作为应急装备被使用起来。一些大型企业在大的生产中使用的重型的起重机械，这次用到应急救援中也发挥出了意想不到的作用。

这次水灾事件体现出了一些社会力量在参与应急救援中可能存在的问题，实际上，从前些年雅安地震及之前的汶川地震也暴露出类似的问题。这些年经过一些积极的措施有所改善，但需要进一步地扬长避短，把运用好社会力量的目标更好地实现。首先，要做好引导，对社会力量的建设和发展做好引导，从宏观层面上有一个有规划的、有顶层设计的引导，要像专业力量一样起到优势互补的作用。其次，在制度设计上也有一个引导激励，激励大家有动力去做这件事。社会力量本身的热情很重要，但也要有激励措施，包括引入保险机制，让社会力量在参与救援中有保障。其次，要做好培训和提升。政府层面包括专业力量可以去参与，可以去做这件事情，培训社会力量的能力，让社会力量在真正的事件当中有能力去应对，需要重视。特别是应急管理部门这几年也在分级分类测评和加强培训，也包括一些激励建设。其三是规范管理，包括事前开展风险评估和应急演练培训，对社会力量的水平、资质也要进行规范管理，特别是应急救援时的规范管理，要做到协调有序，和专业力量之间不能扎堆、影响正常秩序等。这里还需要考虑，除了有队伍有组织的社会力量，还有一类是自发志愿者，平时不归属于哪一只队伍，一旦灾害来临就参与到应急救援中去。这次事件中可以看到很多，平时不属于哪个组织，也做一些学习和训练，他们自发参与到救援当中参与应急志愿服务。对于这一类人群也要做相应的规范、有序地引导。我们也在根据国际上相应的标准转化为国内标准，尤其是面对一些特别大的灾害时，也要避免一些无谓的伤亡，发挥积极救援的作用。另外，要加强应急志愿服务站的建设，除了训练，也希望能够结合本地化的特点，包括和微型消防站、其他的应急基层的组织站点结合起来，有一个空间上的归属感，同时也是平时和战时的集结点。现在，在北京以及成都等一些大城市可以看到正在建设着，当然名称不完全一样，但是这对推动应急社会力量的发展有着非常重要的作用。

总结起来，扬长避短发挥社会力量有几个方向：一是统筹强中心和多中心，专业力量更多的是强中心，以政府为主导，避免松散和各自为战的现象，有一个比较明确的指挥中心，按照指令组织进行救援。多中心就是发挥社会力量机动的优势开展事前宣传教育、事中救援、事后重建。二是兼顾专业性和常规性，发挥专业性，包括专业力量的专业性，也包括社会力量在某些方面的专业性，再者就是普遍能力、常规技能方面也要加强，做到“专常兼备”。三是把握好时间点和空间点，特别是对社会力量来说，注重第一响应者、第一时间的作用，这是应急救援最佳时间，充分发挥起初期的作用，其次是空间优化，包括平时建设好应急志愿服务站的临时驻地，在做面向公众和自身的培训方面发挥它的作用，在有突发事件的情况下能够及时地联络。四是强化内生力和外来动力，内生力就是社会力量要强调的志愿精神，专业力量要强调的牺牲奉献精神，这是它的内生力和自驱力，但是还要有一些外来动力，包括物质上，还有精神上的激励措施，以及保险机制和其他政策方面的完善。

延伸阅读

转载请注明出处

并附带官微二维码

长按关注

中国宏观经济论坛（CMF）成立于2006年，是中国宏观经济研究领域最有影响力的智库之一。CMF由人大副校长刘元春，人大一级教授、CMF联席主席杨瑞龙及CMF联席主席、中诚信集团董事长毛振华领衔，依托理论经济学、应用经济学一级学科排名全国第一的中国人民大学经济学院的优秀研究力量，同时诚邀知名研究机构专家，聚焦宏观经济动态和前沿性重大经济问题研究，季度发布中国宏观经济分析与预测报告，月度发布中国宏观经济月度数据分析报告，不定期举办宏观经济热点问题研讨会及理论与思想研讨会，发布中国宏观经济专题报告及理论与思想报告，共累计公开发布研究报告600余份，参与联合研究专家逾500位。成立15年以来，论坛受到各级政府部门以及社会各界高度关注和评价。