黄石松等：整体构建“一老一小”家庭支持政策体系

黄石松 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文刊发于《前线》2022年3月刊。

本文字数：3282字

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家庭作为社会的基本单元，对社会的良性运行和协调发展起基础性保障作用。家庭的4个功能包括家庭创造（结婚或离婚、生育或收养孩子）、经济支持、育儿和看护、养老。“十四五”时期，对“一老一小”的支持政策逐步成为家庭支持政策的重点、难点和关键点。在实施积极应对人口老龄化国家战略和健康中国战略的背景下，需要立足家庭视角，纾解家庭养老之忧、育儿之难，完善家庭支持政策，增强家庭发展能力。

促进人口长期均衡发展逐渐回归家庭视角

作为社会政策的重要分支，家庭政策的发展经历了漫长演变。一些经济发达国家最早进入人口老龄化社会，为应对人口生育率下降，欧美等国在支持婴幼儿家庭良性运行，确保家庭育儿功能系统实现，面向妇女、儿童、老人等家庭照顾者支持等方面，展开了有益探索。20世纪80年代后，家庭政策的重要性得到了前所未有的凸显，以往只被作为私域的家庭问题，被许多国家视为公共领域的问题而加以关注与干预。进入21世纪后，家庭政策不但被视作社会政策和福利体制的重要组成部分，而且由补充性的政策逐渐发展为基础性政策，家庭视角的经济社会政策在整个公共政策体系中的地位越来越重要。伴随着现代家庭结构的变化，儿童和老人照料需求显著增长，缓解家庭育儿和养老压力，增强代际支持，建立健全家庭友好支持政策，已是国际社会的共识。

党的十八大以来，我国家庭支持政策不断丰富。2019年，党中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确从优化家庭发展环境、推进幸福家庭建设两个方面完善家庭支持体系。国家“十四五”规划纲要明确提出，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展。从“一小”的角度提出增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，发展普惠托育服务体系，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力；从“一老”的角度提出健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，作出实施三孩生育政策及配套支持措施的重大决策。同年9月，国家开始持续规范校外培训，实施“双减”政策，有效减轻家庭教育支出和家长精力负担。

一系列法规政策的相继出台，意味着我国人口均衡发展正从单一的养老视角或生育视角逐渐回归到家庭视角。家庭发展支持从家庭的自我保障转向由社会与政府共同支持，政策对象从一部分特殊困难家庭扩大到一般家庭，政策目标从满足家庭最基本的生存需求转向重构家庭价值、促进家庭功能发挥、增强家庭发展能力。构建科学完备的家庭支持政策体系，已经成为新时代我国社会政策的新支点。

完善家庭支持政策促进责任合理共担

当前，我国相关政策在支持家庭建设和家庭发展方面的作用仍然有限，国家和家庭责任合理共担的机制仍需逐步完善。

国家—家庭责任关系亟待调整。伴随着家庭文化和家庭观念的变化，家庭规模和结构呈现小型化的趋势，纯老家庭、空巢家庭、隔代家庭、单亲家庭等家庭类型大量涌现，家庭自行承担养育、托育及养护等方面的功能面临诸多困难。此外，人口加速流动也带来家庭发展问题。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国人户分离人口达到4.93亿人，约占总人口的35%。其中，流动人口3.76亿人，10年间增长了将近70%。人口流动在推进新型城镇化建设的同时，也加速了家庭功能的弱化。在这种情况下，如果国家不采取有效措施对家庭发展予以干预，家庭的功能将难以为继，经济社会的稳定运行也势必受到影响。

家庭支持政策主体性缺失、系统性不足。我国家庭政策总体还呈现分散化和碎片化状态，现有的法律法规和政策文件中对家庭支持政策缺乏系统论述。现行的家庭政策多是应急干预或查漏补缺，对家庭发展的远景规划和预防家庭出现发展问题缺乏前瞻性考量，因而难以在更广泛的意义上对更大范围内的家庭形成支持。一些家庭支持政策在实践中成为其他政策的附属，社会性非常微弱。家庭政策领域的空白点较多，未能形成有效政策支撑。从纵向上看，已有的家庭政策未能充分考虑到处于不同生命周期家庭的需要，并形成与之相对应的政策供给，进而形成覆盖全生命周期的家庭支持体系。从横向上看，家庭政策在设计上往往只考虑了少部分特殊家庭的需要，并未体现出对不同家庭类型的多元化考量。

家庭支持政策实施难度大、响应度不高。在实施层面，一方面，现有政策出自多个政府部门，多元主体协同共治的实现机制尚不明晰，难以形成政策合力、聚合支持资源，达到最佳政策效果。另一方面，相关的政府财政补贴和税收激励措施有限，市场参与实施家庭支持政策的积极性很难被充分调动起来，再加上政府对社会力量的引导和规范尚不充分，使得市场配置相关人力、物力资源方面的潜力没有充分发挥出来。同时，由于政策供给与家庭需求不匹配的问题广泛存在，家庭或个体会出现不回应的现象，导致政策落实力度不够，政策实施效果不明显。

基于家庭生命周期构建多元共担政策体系

新发展阶段，应合理引导现代家庭积极承担应有的责任，并有效支持和推进现代家庭建设及可持续发展，夯实家庭发展的基础。

立足家庭生命周期，重构家庭价值理念。家庭生命周期开始于婚姻，并经历养育子女、子女离开家庭、退休和配偶双方或一方过世，家庭发展任务随时间推移而变化，发展任务也是多方面的。社会生育观念已总体转向少生优育，经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧等成为制约生育的主要因素。家庭在抚养婴幼儿以及照顾老人，特别是失能失智老年人方面，普遍面临的问题是如何保持工作—生活—照护三者之间的平衡。家庭生态系统不仅包括父母和孩子的微观系统，还包括幼儿园、学校、医疗服务提供者等中观系统，社区邻里、工作场所、社会服务机构、大众传媒等外部系统，以及经济、技术变革、文化价值、意识形态等宏观系统。因此，家庭支持需要基于家庭生命周期视角，形成积极、能动、包容的全方位政策体系，让家庭始终成为婴幼儿健康成长和老年人舒心养老的兜底者。

充分调动社会力量，推进多元主体协同共治。从福利多元的视角出发寻求以家庭为主体，政府、市场、社会等多元力量共同参与的模式，构建多元主体都有责任、动力和行动来支持家庭发挥功能的制度框架。家庭支持政策的制定，必须明确和强调家庭的责任，支持家庭功能的发挥。家庭支持政策应有利于保持家庭稳定，改善家庭代际关系，增强家庭应对危机的能力；应充分考虑家庭的多样性，促进不同家庭平等使用社会资源；应充分考虑政策成本和可持续性，尽可能产生更大的边际效益；应注重家庭的有序广泛参与和响应，扩大政策覆盖面。

统筹政策的整体性与精准性，增强政策的包容性和韧性。一方面，从家庭整体需求出发，统筹促进“一老一小”家庭支持政策与经济、税收、住房和公共服务等社会政策的有效衔接，以覆盖所有家庭类型、贯穿家庭发展全周期，充分发挥不同政策资源的作用和聚合效应。以尊重家庭多样性为前提，通过差异化的政策工具为不同类型家庭提供针对性的支持，促进所有家庭平等发展。另一方面，坚持量力而行、尽力而为，把握好政策的力度、温度，确保政策的可持续性。国家层面应充分考虑我国经济发展水平、社会发展阶段的特征，分阶段制定近期、中期、远期目标，统筹把握好经济支持、就业支持、服务支持、社会文化环境支持等政策工具的关系，发挥好政策协同的合力。在国家政策的指引下，因地制宜、因势利导，最大限度地尊重地方意愿，鼓励地方结合本地实际创新政策实施路径，如鼓励地方出台育儿假、生育补贴、普惠托育等“一小”政策，完善长期护理保险、普惠养老等“一老”政策，创造性地解决突出问题。

此外，数字时代对家庭发展产生深刻影响。2021年国际家庭日主题为“家庭与新技术”，探讨新技术对家庭福祉的影响。联合国经济和社会事务部发布了题为《技术使用和家庭：对工作—家庭平衡和育儿教育的影响》的论文，着重讨论了数字技术对处于不同阶段的儿童和父母以及子女培养本身造成的影响，分析了各种新技术对家庭多方面的影响，重点是父母如何在工作与家庭之间实现平衡以及进行育儿教育。结合我国的国情和治理经验，加快探索发展型家庭政策，构建国家和家庭责任合理共担机制刻不容缓。

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