聚焦“政府-市场”职能归位与全国统一大市场构建，CMF中国宏观经济专题报告发布

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5月7日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第46期）于线上举行。百度APP、网易财经、新浪财经、财经、WIND、凤凰网直播、中国网、同花顺财经、中证金牛座等多家媒体平台线上直播，同时在线观看人数近六十万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“‘政府-市场’职能归位与全国统一大市场构建”，知名经济学家毛振华、史晋川、王青、白明、陆铭、刘瑞明联合解析。

论坛第一单元，中国人民大学国家发展与战略研究院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员刘瑞明代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告围绕以下四个方面展开：

一、构建全国统一大市场的重要意义；

二、当前构建全国统一大市场的主要障碍及其深层原因；

三、构建全国统一大市场的误解误读与经验教训；

四、构建全国统一大市场的关键：“政府-市场”职能归位。

一、构建全国统一大市场的重要意义

3月25日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《意见》）发布，引起各界关注。从经济增长角度来看，一方面，中央经济工作会议中已经充分认识到，当前面临的需求收缩、供给冲击和预期转弱的“三重压力”。尤其是当我们面临全世界政治经济格局的急剧变化和国内疫情的高度不确定性等一系列外部冲击时，这种增长的需要显得尤为迫切。另一方面，全国统一大市场的构建也会关系到一系列长期目标能否顺利实现，例如，现代化经济体系建设需要全国统一大市场的构建；高质量发展更需要大市场的支撑；新发展格局本身就内涵了全国统一大市场构建的需求。因此，构建全国统一大市场，对于实现我国经济的高质量发展、现代化经济体系的构建以及现代化强国的建设，都具有重要意义。

市场经济能够发挥作用的一个基本前提是市场分工网络的畅通。市场“分工网络”的体系特征，决定了其“堵塞”或“打通”都会是“一连串事件”，产生一系列的影响。如果市场流通不畅，比如生产、交换等环节存在一些不平等、不畅通的现象，就意味着在国民财富分配和消费方面也会存在不平等、不充足，进而导致供需无法匹配。而无法匹配就会产生过剩等一系列问题。反过来，一旦把过去的“堵点”打通了，就不仅能够解决生产端、交换端的不平等、不畅通问题，而且也能够顺带解决国民财富分配和消费的不平等、不充足问题，从而让供需更加匹配、财富更加增长。全国统一大市场的构建不仅关乎国家的发展，也与每个人的生活息息相关。因为任何一个“堵点”的打通，都会直接影响到经济功能的发挥，也就影响到每个人的就业状况、收入分配以及财富的积累。

二、当前构建全国统一大市场的主要障碍及其深层原因

然而，构建全国统一大市场并不是一件容易的事情。早在1962年7月10日，当时候的中央财经小组就为中共中央、国务院代拟了《关于进一步加强商业工作集中统一决定》的文件。这一文件旨在克服商业管理中的分散主义，打破划地为牢、层层封锁等一系列问题，从而恢复和加强统一的社会主义国内市场。然而六十年来，上述顽疾在我国依然没能完全解决，受到中央的持续关注。

自十八大以来，关于统一开放、竞争有序的高水平市场体系构建的文件不断出台：2013年党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，建设统一开放、竞争有序的市场体系；2017年党的十九大提出，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，建设统一市场目标日渐清晰；2020年中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，围绕土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素提出了改革方向；2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》。一系列文件和政策的出台显示出我国构建全国统一大市场的迫切性和重要性，但是目前我国统一大市场的构建仍存在一系列的壁垒：

第一，进入退出有壁垒。我国一直存在着严重的地方保护，甚至有“诸侯经济”的提法。到了八十年代分权逐渐盛行，这一问题在特定时段表现得更加突出。此外，在行业进入时依然存在一些显性和隐性壁垒，从而导致市场竞争不充分、不公平。在退出壁垒方面，很多僵尸企业仍然受到政府的保护，这归根结底都是软预算约束的一种表现。总体而言，无论是进入还是退出的壁垒都既损害了公平，也损失了效率。针对上述问题，意见中的第四、五、六条，以及第二十四条、第二十五条都有涉及。《意见》提出要实行统一的市场准入制度，维护统一的公平竞争制度，坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待。

第二，主体地位有层级。我国社会主义市场经济发展过程中，多种所有制经济共同存在，但各个地方在招商引资、业务流程等环节，存在对不同企业区别对待的现象。在行业上讲，不同企业也会形成一些不平等。尤其是一些上游行业在行政垄断下形成了对下游企业的“隐形税收”征收能力，这也导致了不同的环节企业利润高度分化，最终导致绝大多数普通劳动者的收入难以迅速提高，这部分内需无法释放。针对上述问题，《意见》中的第六条、第二十五条和第二十六条的相关规定旨在维护统一的公平竞争制度。

第三，规则标准有差异。目前我国部分行业、地区在相关的规则标准上还缺乏统一性。以要素市场为例，土地、劳动、资本、技术、数据的规则标准都有差异，导致了市场中供需对接无法实现互联互通，也无法盘活整个市场的潜力。因此，《意见》中第十六条、十七条提出健全商品质量体系、推动质量标准与国际接轨、推进内外贸产品同线同标同质、完善标准和计量体系等。

第四，市场秩序有紊乱。尽管在过去几十年中，我国的市场秩序在不断完善，但依然存在一些强买强卖、垄断行为、假冒伪劣、黑灰产业、偷税漏税、商业欺诈、社会诚信问题。对于上述问题，《意见》第二十二条和第二十三条着力强化反垄断，查处不正当的竞争行为，这是对全国统一大市场的必要保障。

第五，基础设施有短板。目前我国在很多领域并未构建全国性的公共资源交易平台，导致市场无法有效对接，商品无法有效流通。硬件方面，商贸流通的基础设施有待进一步改进，公共资源交易平台亟待搭建；软件方面，全国产权交易市场非常匮乏，以技术市场为例，缺乏全国性的技术交易市场，并且一些非常不合理的法律法规限制了技术的跨区域交易，这导致大量的技术无法真正转化为生产力。对此，《意见》中第八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五有明确的规划，比如建立现代网络流通体系，推动交易平台的优化升级，并且着重强调了土地、劳动力、市场、资本、技术、数据、能源、生态环境的全国统一大市场的构建，进一步激发我国经济增量。

第六，公共配套有区别。目前，我国在公共配套方面仍然存在城乡之间、区域之间的区别。比如，我们熟知的劳动力户籍制度中存在的一些限制，养老、教育、医疗等公共服务问题没有得到很好的解决，从而也导致市场体系中的一系列短板。

第七，监管体系有错位。市场经济的体系是一个逐渐完善的过程，有关部门对于市场的监管仍然存在一定的错位。例如，部门之间的监管职责不明，导致“九龙治水”、互相推诿、一刀切、“局部粗暴”等行为时有发生，这也影响了市场预期，带来一系列紊乱。对此，在《意见》的第十九条和第二十一条中，提出进一步健全统一市场监管规则、强化统一市场监管执法、全面提升市场监管能力，旨在让市场监管对位归位，在该管的地方管、管得好。

第八，激励协调有漏洞。监管错位、规则不统一以及地方和行业保护等问题多多少少都与地方和部门的利益有关系。尤其是，当地方利益、部门利益与总体福利存在冲突时，更容易引发这样的问题；此外，主政者有可能会过度追求短期GDP和税收，从而引发此类问题。对此，《意见》中第二十四、二十七、二十八、二十九、三十条提出了加强党的领导、完善激励约束机制、优先推进区域合作、形成工作合力，从而弥补激励协调机制中的相关漏洞。

全国统一大市场长期难以破解的深层原因，一方面是“政府-市场”的职能错位。有些该让市场自行解决的问题，反而用政府直接干预的方式代替。并且有些部门和政府既当裁判员又当运动员，在地方之间有兄弟竞争，在行业之间有利益分配冲突，这也导致市场无法实现真正公平竞争。另一方面，政府内部公共服务提供和改革的“成本-收益不对称”，部门之间权责不明，改革的风险和不确定性以及短期内难有成效的特征，使得很多问题长时间无法解决，有的问题甚至拖了几十年。

三、构建全国统一大市场的误解误读与经验教训

自3月25日发布以来，《意见》受到了广泛关注，各类机构、各界人士都有解读，但是这其中也有很多误读，代表性的有三种：第一，将“全国统一大市场”错误理解为新形势下的“统一计划”，认为政府直接干预市场，就可以让市场中的企业、要素服从统一调配。这种解读与文件精神完全背道而驰，《意见》指出全国统一大市场的构建必须要建立在让市场发挥决定性作用的基础上。第二，将“全国统一大市场”错误理解为“内部统一大市场”，甚至很多区域和产业经济在讲“内部统一大市场”，区域和行业层面的“局部的统一大市场”恰恰是“全国统一大市场”的障碍，走向了“全国统一大市场”的反面。第三，将“全国统一大市场”错误理解为只要“全国统一”，不要“国际一体”，要在国际产业链上脱钩。只看“国内大循环为主体”，不看“国内国际双循环相互促进”。不能把它理解为只有内部大循环，恰恰相反，我们强调全国怎样更好地融入到全球大循环中。

通过长时间的探索，我国在构建全国统一大市场方面取得了一定的成果，也积累了一些经验教训。

首先，政府以行政命令的方式让市场“统一”，只会起到”适得其反“的后果，政府不是干得越多越好，而是“越对越好”。正是因为我们不断迈向市场化，让每个市场主体能够通过自发的市场网络参与分工，才能实现真正的统一大市场。这一点的内在要求是，捆绑住政府在一些领域的“手”，做好自身的高质量公共服务。

其次，“增量改革”比“存量改革”更加容易。过去几十年的改革相对容易，是因为基本属于“帕累托改进”。但是改革进入深水区，剩下的都是“难啃的骨头”，边际成本不断上升，牵扯到更多的利益再分配。这也就使得我们必须更多地进行“卡尔多改进”意义上的改革。但是，在全国统一大市场的构建中，还有很多增量的构建，包括技术、土地、碳交易方面的全国统一市场的构建，这些都更接近于增量改革，可以迅速激发经济活力，并且更容易推行。

再次，改革“办法”有时候会比改革“法”来得更加有效。一方面，我们需要一个顶层设计、统揽全局的文件、法律来推动改革，但另一方面，还需要通过废除很多原有的陈旧的的“办法”来推动。在出台上位法规的时候，一定要研究清楚哪些是阻碍这些上位规定落实的障碍，并加以调整。

最后，改革要充分调动政策制定者和改革决策者的积极性，如果内部的激励机制不相容，那么改革的“公地悲剧”和“拖延症”就不可能被克服，最终，改革会“以文件落实文件、以会议落实会议”的形式流产，也就无法真正启动和落地。

四、构建全国统一大市场的关键：“政府-市场”职能归位

构建全国统一大市场，难点在如何处理好“两只手”的关系。市场经济有效运行的前提是“公平竞争”的统一市场体系，而好的市场经济应当是统一的、畅通的、有序的、公平的、规范的。这又需要政府“公共服务”的有效提供，政府公共服务提供的错位、缺位等“不充分、不平衡”现象，都会引发市场运行的不畅甚至紊乱，从而导致国民经济循环中的各类问题。

所以，构建全国统一大市场的关键在于“政府-市场”职能归位。一方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，在不该管的领域放松管制，提供更加高效的公共服务。另一方面，更好发挥政府作用，对于政府内部，要“做对激励”，让“有形之手”提供更加精准有效的“公共服务”，引导市场的“无形之手”更加充分地发挥“做对价格”的力量，从而促进国民经济的循环、国民财富的增长。

论坛第二单元，结合CMF中国宏观经济专题报告，各位专家对构建全国统一大市场过程中面临的壁垒以及各界对于相关文件解读的误区给出了自己的观点。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王青指出，统一市场是现代市场体系理念与产权保护、公平竞争制度同等重要的一些基础性、底层性制度。建设统一市场，不仅是拓展市场边界的问题，同时也要保障资源要素自由流动，强调资源要素高效配置的过程。为此，还需要做好三点：第一，国家层面加强对于地方破坏统一市场的行为整治，推动行业标准体系跨区域监管。第二，做好政策协调，减少中央约束不力情况下地方出于利益保护进入建立保护壁垒的“囚徒困境”之中。第三，传统市场主体和新经济各自发展以及两者之间存在相互竞争的关系，特别是对新业态、新模式在监管内容、标准、手段和能力方面还存在探索空间。

在深化市场改革方面，王青认为要回归改革的本意。首先，要充分借鉴发达市场经济国家在构建统一市场方面的经验，处理好中央和地方的关系，特别是增强中央对统一市场建设的引导性和权威性；其次，要坚持破立结合，特别是在一些领域还是要坚持先立后破；最后，要明确重点环节和关键领域的改革，推动要素统一市场的建设，进一步完善公平竞争的规则，消除行政性垄断。

中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长毛振华从地方壁垒和保护主义出发分析了我国国内市场的不统一、不通畅。他认为有三点至关重要：第一，统一法规。市场经济也是法治经济，在讨论政府与市场时还需要考虑法律的调节作用。要建立统一法规，清理不同的有碍于构建统一大市场的法律法规，完善法律体系。第二，统一执法力度，在反垄断调查、罚款执行上，要坚持公平性原则。第三，统一大市场的问题还是要建立统一的无障碍的人流、物流、资金流市场，包括权益、资本和信息数据的流动交易，这样能够保证资源配置顺畅进行和有效进行，破除地方保护。总的来看，统一大市场建设的核心还是要规范、约束、管控政府的行为，让政府成为有为政府，把握好政府与市场之间的辩证关系。

商务部研究院市场研究所副所长白明认为当前构建全国统一大市场的阻碍体现在两个方面：一是市场管理者设置的“堵点”，包括设置门槛障碍、保护地方企业、盲目跟风项目以及放任过剩产能。二是市场参与者设置的“堵点”，这在互联网行业尤其明显，具体包括“二选一”排他性行为以及大数据杀熟等现象。全国统一大市场的障碍和壁垒体现在区域、城乡等各个方面，它与地方政府追求经济发展相关，却又不能将其完全归因于地方政府追求政绩。对此要改革干部考核机制，提升统一大市场建设的积极性。此外，统一大市场的建设不要过于激进，要因地制宜，做到规划先行。在这一过程中要综合考虑不同地区的经济发展、行业发展以及生态环境等多方面因素。在改革中率先推进增量改革，减少阻力。对于经营设置，要更多完善相应的法律法规，更多适应线上商业模式。

浙江大学文科资深教授史晋川认为中央和国务院关于加快建设全国统一大市场意见的出台，确实是在新发展阶段全面深化改革和进一步扩大开放的内在要求，也是建设“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局必不可少的重要支撑。全国统一大市场的构建，关键就是要用改革的办法来消除现存的阻碍机制，夯实全国统一大市场建设的制度基础。加快建设全国统一大市场要立破并举，最重要的是打破社会经济运行中的新二元经济结构，关键问题有三个统一：一是完善统一的产权保护制度，二是实行统一的市场准入制度，三是维护统一的公平竞争制度。

在对待国有经济和民营经济时，我国一些法律和政策还是存在问题，不够完善，造成了现在很多经济领域和行业中存在国有经济和民营经济分立的新二元经济结构的问题。这在很大程度上阻碍了全国统一大市场的建设，造成了要素流动受到限制和资源错配，从而损害了资源配置的效率。要按照中央建设全国统一大市场意见中的破立并举原则，真正打破新二元经济结构，让不同所有制的企业，让民营企业能够享受到公平的市场准入，使不同所有制企业都可以相对自由进入和退出市场以及相关部门。

上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭提出了四点看法。第一，关于建设全国统一大市场需要深化和明确一个理论问题，那就是国内循环和国际循环的关系问题，不能把国内循环和国际循环两者对立起来，统一大市场建设恰恰是有利于促进国际循环的。第二，当前中国统一市场面临的障碍还比较严重，问题出现在行政干预市场的体制上。部分政府通过行政力量给企业背书，造成企业大而不倒的市场预期，出现僵尸企业的现象。第三，当前之所以面临这样一些阻碍，根子上的问题还是由于计划经济时期遗留下来的很多观念上的障碍，而这又具体涉及到区域发展、人口控制和流动方面的问题。第四，对于构建国内统一大市场面临的体制观念障碍，要从价格机制、要素配置、保护产权等多个方面着手，完善市场体系和法律体系。

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