CMF中国宏观经济专题报告发布：从粮食安全到食物安全：战略考量与政策逻辑

Original 宏宏中国宏观经济论坛 CMF 2022-05-13

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4月27日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第45期）于线上举行。百度APP、网易财经、新浪财经、财经、WIND、南都直播、中国网、中证金牛座等多家媒体平台线上直播，同时在线观看人数近五十万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“从粮食安全到食物安全：战略考量与政策逻辑”，知名专家张红宇、金文成、叶兴庆、程国强、周应恒联合解析。

论坛第一单元，中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家粮食安全战略专家咨询委员会委员程国强代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告分为以下三个部分：

一、食物消费的班尼特效应；

二、从粮食安全到食物安全的战略考量；

三、保障食物安全的政策逻辑；

一、食物消费的班尼特效应

美国经济学家班尼特（Bennett）最早发现了经济发展与食物消费结构变化的规律。他认为，随着收入增加，人们对米面等淀粉类主食消费会逐步减少，但是对营养丰富的肉类、蔬菜、水果的消费会大幅增加，称为班尼特定律。我国从改革开放初期到现在，伴随着经济发展和收入增长，消费结构的整体变化是符合班尼特定律的。进一步分析数量变化的特征，比如小麦，最近30年人均消费量下降了18%，年均下降0.69%；大米下降了11.86%，年均下降0.43%；植物油和肉类人均消费量是增长的，其中植物油增长了405.8%，年均增长5.75%；现在人均每年植物油消费量达到26公斤，按照东亚食物消费的特征，已经达到了人均消费的上限，从现在开始已进入稳态。而肉类还有增长空间，主要肉类人均消费量47公斤（全口径已经达到62公斤），30年年均增长2.94%，整体消费符合相关国际经典理论所验证的结构升级趋势。

我们正面临从中等收入向高收入迈进的临界点，这是一个窗口期。按PPP计算，目前我国人均GDP和OECD成员国90年代初的水平大致相当，而我国的食品消费结构变化趋势同OECD国家类似，今后10-20年，这样一种消费结构升级的趋势会更加显著。其中植物油，目前似乎已经达到消费上限，进入稳态期。但是肉类、水产品等动物性食品，目前还没有收敛，会继续增长。中国的消费有典型东亚消费特征，可能和西方国家不同，收敛的时间会稍微早一点，但总的来说，消费结构变化的方向和趋势是符合班尼特定律的。

今年3月，总书记在看望参加政协十三届五次会议的农业、社会福利和社会保障界人士时指出：要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势。我理解，就是要从中等收入向高收入的迈进过程中，适应由班尼特定律所决定的食物结构升级的趋向，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行。

二、从粮食安全到食物安全的战略考量

1、践行大食物观：从粮食安全到食物安全的战略拓展

在新的发展阶段，保障国家的粮食安全就是要保障好食物安全。用政策语言来表述就是，不仅要守好“米袋子”，还要拎稳“菜篮子”、抓牢“油瓶子”。今后几十年，必须要推动从粮食安全向食物安全的转变，建设更高质量、更可持续、更安全的国家安全食物保障体系。

从粮食安全到食物安全的战略拓展，是国家粮食安全方针的逻辑延续。党的十八大之前，我国长期坚持的战略是“立足国内，实现粮食的基本自给”，并确定了95%的自给率。党的十八大以来，中央与时俱进地对粮食安全方针进行了重大调整，实行20个字、五句话的粮食安全方针：“以我为主，立足国内，确保产能，适度进口、科技支撑”，要求集中资源保重点，实现谷物基本自给、口粮绝对安全，根本要求是把中国人的饭碗牢牢端在自己的手中，为此探索形成了“三位一体”粮食安全保障机制。在新的发展阶段，随着世界变局的加速演化，保障好初级产品供给成为一个重大的战略性问题，在食物消费结构持续升级的背景下，保障粮食安全和各类食物有效供给，是摆在新发展阶段的战略课题。

从粮食安全的“三位一体”保障机制看，这是新发展阶段保障粮食安全的根本支持。“三位一体”保障机制，首先是国内粮食综合生产体系，以确保口粮绝对安全为核心；二是粮食储备调控体系，以应对突发事件、维护市场稳定为重点；三是全球农产品供应链，以统筹利用国际粮食市场和资源为目标。党的十八大以来，“三位一体”保障机制为保障国家粮食安全发挥了根本支撑作用。其中，粮食综合生产能力，2004年以来，我国粮食产能连上两个亿吨级的台阶，在世界范围内能够上亿吨级的国家是不多的。2015年以来，我国粮食产能连续7年稳定在6.5亿吨以上，有效保持了粮食供需总体平衡。粮食储备调控体系越来越完善，不仅有中央储备，还有地方储备、应急储备，这几套储备体系近几年已经经受住了一些重大突发事件的考验。全球农业食品供应链，我国自2001年加入世贸组织，全面开放农产品市场以来，经过多年的探索，我们已经能够有效地将国际农产品市场和资源作为保障粮食安全的重要补充。根据测算，到目前为止，境外农业资源约占到总需求量的三分之一以上，占比达36.4%。到目前为止，这套“三位一体”机制已经受住了若干次重大考验。其中包括，2008年冰雪灾害、汶川地震和国际金融危机三个突发事件叠加导致全球粮食价格大幅上涨、2012年全球粮价暴涨、2018-2019年的中美贸易战，以及目前疫情、俄乌冲突等引发的全球次生危机，可见这套体系能够从容应对国内外重大突发事件的挑战。

在新发展阶段，从粮食安全到食物安全的战略考量主要有三个方面：

第一，这是我们党和国家坚持以人民为中心的发展思想的具体实践。以人民为中心作为发展的最根本理念，就要求不仅要从根本上解决好吃饭这个最大的民生问题，而且要掌握人民群众食物结构变化趋势，满足人民群众不断增长的对吃得好、吃得营养健康以及多样化的需要。

第二，是我们应对世界变局加速演化的复杂局势和各种风险挑战，保持平稳健康的经济环境、国泰民安的社会环境的基础支撑。粮食安全本身是国家安全的核心基础，在新的发展阶段，必须牢牢把住粮食这个最核心的初级产品安全的主动权，同时要根据食物消费升级新形势、新需要，确保肉蛋奶菜油等初级产品的有效供给、价格基本稳定，为稳大局、应变局提供更加坚实的支撑。

第三，是优化配置农业资源、统筹利用国土资源，保障食物有效供给的战略需求。立足我国人多地少的基本国情，适应食物结构升级、消费多样化的新需求，保障各类食物有效供给，必须面向整个国土资源，充分发挥区域比较优势，构建高质高效可持续的现代农业生产体系。

这要求在新发展阶段，既要坚持粮食安全的底线，也要实现食物安全的目标，全面增强包括粮食在内的食物安全综合保障能力和水平，是目前粮食安全战略的深化和拓展。

从粮食安全到食物安全的深化拓展，有五方面保障内涵的变化：

第一，在保障目标上，长期以来谷物基本自给、口粮绝对安全聚焦于“吃得饱”，现在将从“吃得饱”向“吃饱吃好”、“营养健康”、“丰富多样”拓展。

第二，在保障范围上，过去长期以保障粮食供给为主，现在将从以保障粮食（“米袋子”）供给为主，向守好“米袋子”的同时，保障“菜篮子”（即肉蛋奶蔬菜水果水产品）和植物油（“油瓶子”）等各类食物有效供给拓展。

第三，在保障资源上，将从耕地资源向整个国土资源拓展，从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，向整个国土资源要食物，从植物、动物、微生物要热量、蛋白资源。

第四，在保障方式上，将从注重粮食生产，向在重视粮食生产的同时，加强“产购储加销”一体化为基础的食物产业链供应链建设、增强食物安全综合保障能力拓展。

第五，在保障路径上，在坚持立足国内保重点的同时，统筹建立安全可控多元的国际能源供应链。

2、当前我国食物安全保障水平的测度

那么目前我国食物安全保障水平如何？我们建立了一套评价体系，评估原则是综合评价、多维测度。

过去更多侧重从生产、消费和供需角度评估粮食物自给水平，从食物安全保障的能力水平来评价，除了从生产、消费、供需的角度，还要从资源的角度进行评价。而从资源的角度，需要引入耕地种植面积需求等值概念，把肉蛋奶等食物消费转化为饲料需求，再将饲料需求再转化为面积需求等值。

从测算结果看，三大主粮及主要肉类，保障水平都比较高。但食用植物油、大豆的自给率比较低。其政策含义在于，目前我国农业供给体系中，存在一些结构性短板。尽管三大主粮是高自给，同时畜产品还能保持自给，但它的背后是以其蛋白饲料原料主要来源——大豆大规模进口、自给率大幅下降为支撑的。2000年大豆自给率有62%，到现在只有不到17%，食用植物油的自给率当时有三分之二，现在只有三分之一，蛋白饲料原料整体自给率不足20%。在农业供给体系中，蛋白饲料原料供给的短板最为突出。

测度结果显示，最近20年，我国食物安全保障水平——即食物自给率，从2000年的93.6%降到现在的65.8%。

3、新发展阶段我国食物自给率变化的可能趋势

在新发展阶段，随着经济增长，食物结构升级的趋势明显，今后我国食物自给率和食物安全保障水平面临新挑战。今后人口增加、收入提高的叠加影响，将进一步推动食物消费总量增加、结构升级——“班尼特效应”将更加显著。

粮食消费需求总量将进一步增加。目前全国粮食消费是8.1亿吨，预计到“十四五”末是9亿吨，粮食需求峰值有可能伴随着人口峰值在2025-2030年到来，总量为9.2-9.4亿吨，比目前增长1亿吨左右，此后粮食需求增长将逐步回落，2050年将保持在8.9亿吨。

食物消费需求结构将随着收入增长进一步升级。肉蛋奶等动物性食品消费将持续增长，推动能量饲料和蛋白饲料原料需求随之增长。所以，不管是玉米还是大豆，或者是油料作物的需求，会比目前增加几千万吨。但口粮及食用植物油消费将进入成熟阶段，不再具备刚性增长趋势，供需压力将相对减缓。

按照这样一个判断，今后在新的发展阶段，我国食物自给率会进一步下降。依据食物消费需求预测结果，在不考虑农业科技取得重大突破的条件下，2025-2030年我国达到粮食需求峰值时，若要保障好口粮和肉蛋奶植物油等食物消费需求，大致需要42-43亿亩的种植面积，到那时，我国的食物自给率将从目前的65.8%，下降至59%，农业资源自给率将从目前的64.3%，下降至57.4%。这意味着，在新的发展阶段，我们今后保障粮食安全和食物安全的资源压力将进一步加大，挑战也更加严峻。

具体而言，到2030年左右，食物自给率将达到最低值，挑战最为严峻，峰值过后由于人口负增长、老龄化问题等，消费进入稳态阶段，自给率会有所回升。如果在农业科技上有进一步的突破，自给率下降幅度就没有那么快。

三、保障食物安全的政策逻辑

1、政策思路与逻辑

在新的发展阶段，践行大食物观，就是按照“粮食安全是底线，食物安全是目标”政策思路，树立三大观念。

一是要树立大资源观，从传统的农业耕地资源角度转向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源。

二是要树立大农业观，目前农业供给体系存在比较严重的结构短板，蛋白饲料原料供给严重短缺，自给率不到20%。要树立大农业观，今后整个农业供给体系应该要以粮食为基础，“粮经饲”统筹，推动“种养加”一体，农林牧渔结合，形成高质高效可持续的农业供给体系结构。

三是要树立大市场观。保障粮食安全，除了落实责任、调动两个积极性、强化科技支撑和现代农业基础外，必须实现农业的高质量发展，农业供给体系结构优化、高质高效，适应消费结构变化趋势。由此，一方面，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，增强食物产业链供应链韧性，提升保供能力和水平。这次新冠疫情给我们敲响了警钟，是有一些教训的。另一方面，要统筹国内国际两个市场两种资源。我国目前食物自给率只有三分之二，三分之一要靠国际市场。必须从战略上拓展提升统筹国内国际两个市场、两种资源的能力，要畅通国内国际农业食品循环，提高农业食品国际供应链的安全性和可控性。

按照这个思路，今后推动食物安全保障的政策路径是，“两个拓展、一个改革”。

首先，当务之急要实现从耕地资源向国土资源拓展。农业供给体系，要按照粮经饲统筹，种养加一体，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局，提供更加多样化的、丰富的食物供给来源。

其次，从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，发展生物科技、生物产业，向植物动物微生物要热量、要蛋白、要资源。

第三，深入推进农业供给侧结构性改革。这个改革从2016年以来不断深化，到新发展阶段应该有更深刻的含义，现在我国整个供给体系侧重于按照过去粮食安全保障的方针，强调谷物特别是主粮的基本自给和绝对安全。但是现在必须要按照“两个拓展”，按照大农业观、大市场观、大资源观的角度来推动改革，形成全方位、多途径开发食物资源，开发丰富多样的食物品种，实现各类食物供求平衡，更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求。

2、保障食物安全的政策重点

保障食物安全的政策重点有四个维度：

第一，构建以保障粮食安全为底线、以确保食物有效供给为重点的国家食物安全综合保障体系。必须强基固本，加强和完善国内食物生产体系建设，切实做到守牢“米袋子”、拎稳“菜篮子”、抓牢“油罐子”。今后突发事件、不确定性因素的风险会越来越多，影响越来越大，今后维护市场稳定的任务非常艰巨，必须进一步完善强化粮食储备调控体系。

第二，按照大食物观、大资源观、大农业观、大市场观，建立高质高效协同可持续农业资源配置机制。

第三，农业科技创新永远是保障我国食物安全的根本出路。前面测算的食物、农业资源的自给率，是基于今后若干年我们的农业科技没有实现重大突破的假设。如果实现农业科技的重大突破，种植面积资源的对外依存度就不会有这么大。若在重点品种上科技取得突破，我国食物自给率水平可以提高三到五个百分点。如果能够保持持续的农业科技创新，在人口增加、收入增长、消费结构升级带来消费需求峰值时，自给率可以保持在目前水平。

第四，必须要确保全球供应链的战略主动。目前我国有三分之一农业资源供给来自国外。但目前我国全球供应链是一个短板，今后必须补齐这个短板。为什么这么讲？不管今后科技进步怎样取得突破，不管在资源配置机制、结构优化方面取得怎样的进展，不可回避的是，今后我们利用国外的13亿到15亿亩农业资源的需求必不可少。有了这样一个战略需求，就需要我们在新的发展阶段坚持高水平对外开放不动摇，立足战略主动、安全可控，促进农产品贸易向全球供应链转型升级。重点抓好三个方面政策政策实施：

一是建立健全全球农业贸易投资与市场监测信息体系，促进国际风险防控关口前移至供应链上端；

二是加快培育全球性农业食品企业，鼓励企业深度融入全球农业生产、加工、物流、营销及贸易产业链、价值链与供应链；

三是深度参与全球农业与粮食安全治理，充分发挥“一带一路”拓展农业国际合作、促进投资贸易建设的平台作用。

总的来讲，要强化全球农业供应链韧性，最重要的目标是要构建安全、持续、稳定的全球农业食品供应网络。

论坛第二单元，结合CMF中国宏观经济专题报告，各位专家就“从粮食安全到食物安全：战略考量与政策逻辑”这一问题展开了研讨。

清华大学中国农村研究院副院长，中国农业风险管理研究会会长，农业农村部农村经济体制与经营管理司原司长张红宇认为俄乌冲突对我国最大的影响是信心影响和传导影响。一是信心影响，从国际关于粮食安全标准的三条安全指标来看，我国都没有问题，但俄乌冲突给我国粮食供给带来的信心和心理压力比较明显，按照经济学里的土豆效应，基本食物一旦短缺，或者舆论导向如果不能正确引导，基本食物价格会随之急剧上涨，值得高度关注；二是传导影响，粮食价格的波动会远远大于其供给量的波动幅度。他认为，总量安全是粮食安全的重中之重，有数量才有结构调整、质量提升的余地。把资源、要素在总量安全基础上做文章，才能使食谱更加广泛、资源更加充分利用。

此外，张红宇指出我国确保食物有效供给的短板包括资源短板、科技短板、主体行为短板，克服资源短板中重中之重是高标准农田建设，克服科技短板要通过大豆和玉米，克服主体行为短板要通过服务规模经营和土地规模经营，提升种粮农民或从事农业生产农民的生产积极性。将来全球一体化很可能会分化，要坚持一体化路径，以稳定性的供给应对国际环境的不稳定性局面，是我们必须要牢牢把握的方针。具体而言，要高度关注南南合作问题，中非合作问题，帮助非洲国家种粮食，帮助欠发达国家提升农业科技水平，解决他们国家的粮食安全，实际上可解决中国在全球化背景下的粮食供给问题。

农业农村部农村经济研究中心主任金文成认为俄乌冲突导致粮食供应链受阻，全球粮食安全状况恶化。由于俄罗斯和乌克兰是全球农产品生产出口以及能源出口大国，俄乌冲突使得全球粮食、食用油以及国际能源价格大幅上涨，农业生产成本也随之上升。俄乌冲突对我国粮食安全也有一定影响，造成短期内国内粮油价格大幅上升，但由于我国从俄乌进口粮油占比不大，整体受影响较小，但是俄乌冲突对化肥价格的影响，对我国春耕备播产生一定消极作用。俄乌冲突将改变我国粮食供应和贸易结构，粮食价格将在一段时期内高位运行，总体国际市场粮食价格会持续在高位状态，这是一个总体判断。

基于此，金文成给出稳中求进，保持定力的政策建议，一是坚持国之大者，保障粮食安全。在国际形势不确定性增加情况下，把粮食安全的主动权掌握在自己手中是一个十分重大的战略问题；二是密切关注形势变化，加强预警监测。必须建立全产业链的、统筹国际国内的、分品种的粮食供求状况全球预警监测体系，保障国家粮食安全的主动权；三是强化稳产保供，加强宏观调控。要稳住粮食面积和粮食产量，牢牢守住耕地18亿亩的红线；四是关注中低收入群体，保证生活安定，要把国际物价上涨，特别通货膨胀因素的传导减少到最低限度；五是树立大食物观，向“两个方面”进行拓展，推动我国的粮食安全向食物安全转变。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆围绕在两个统筹中有效保障国家粮食安全，主要讲了三个观点，第一，当前粮食安全形势“近无忧，远当虑”，即当前有足够的底气维护国家粮食安全、保障国内粮食供应稳定和价格稳定，但受各种因素制约从长远考虑要有忧患意识。第二，我们当前应该用市场化思维提高国内可持续的、有竞争力的粮食产能，其中如何处理好土地资源配置中行政规制与农民生产经营自主权的关系，以及在粮食安全问题上，如何处理保重点和保多样、保数量和保质量的关系尤其需要引起关注。第三，我们应利用全球化的思维来提高海外粮食供应链的稳定性和安全性。第一个维度是积极推进进口品种来源地和渠道的多元化，及要降低单一产品单一国家的进口依存度，从品种角度要要发展和扩大国内大豆植物油的生产，逐步降低大豆和食用植物油的对外依存度，从国家角度要关注北美、南美和黑海地区的问题，从渠道角度要重视培育国际大粮商。第二个维度是要积极营造于我有利的国际舆论环境和氛围，讲清楚国际高粮价形成的原因和我国今年粮食进口、库存的变化，帮助低收入缺粮国家渡过目前的难关，并通过加大技术援助力度提高他们长期的粮食自给能力。

江西财经大学经济学院教授周应恒认为俄乌冲突对我国有冲击，但也带来机会，推动了我国进一步确立粮食安全观，推进了相关政策落地。在风险角度看，局部的产品领域会遭受影响，但是长期看影响有限。此外周应恒指出，我国在粮食安全格局中有三大短板：一是农业人均资源相对短缺，二是饲料原料短缺，三是高品质主粮无法满足食物直接消费的需要，对于第一大短板，我们应充分利用在资源方面的多样性优势以及大国小农的体系优势，进行精细化生产，与欧美进行差异化竞争；对于第二大短板，我们要构建粮经饲的组合，通过粮经饲的匹配，构建新的结构调整格局，使得高品质粮食生产方面，提高保证水平的同时，加强饲料谷物的生产；对于第三大短板，我们要充分利用国际市场，建立一种开放的体系，从国际市场调节我们不具备优势的生产。对于利用国际市场，我们一是要加强国际农业的合作，加强南南合作、中非合作，补充俄罗斯农业资源出口缺口；二是要通过调整贸易布局或投资布局，增强话语权和控制能力；三是要做好供应链保障，加强供应链全环节风险监测，按照风险控制的方法制定进口替代调整的预案，来着力稳定国内市场，提高供应链的韧性，四是要从消费角度节约粮食，改变国民粮食消费习惯，减少粮食浪费。