毛振华：财政体制改革要统筹考虑财政收支、政府部门债务

毛振华 中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信国际首席经济学家

以下观点整理自毛振华在CMF宏观经济热点问题研讨会（第56期）上的发言

本文字数：2768字

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CMF中国宏观经济专题报告对地方财政运行与财政体制改革进行了深入论述，令我颇受启发。在地方财政领域，我主要研究地方政府债务，我所在的机构中诚信国际信用评级有限责任公司每年也会出版《地方政府债券蓝皮书》，欢迎感兴趣的听众阅读。

从我国地方财政体制来看，分税制改革以来，我国已经初步构建了中央与地方财权事权体系框架，财权事权分离，财权更多集中于中央财政，事权则主要在地方财政，双方合力共同支持经济发展，取得了良好成效，但财政体制机制问题仍存。今年以来，在三重压力及疫情、俄乌冲突等非预期因素冲击下，经济下行压力较大，社会各界对财政政策发挥稳民生、稳经济作用给予了更大期待，地方财政收支压力有所加大。如何在既妥善应对当前面临的突出困难的同时，继续推动财政体制机制改革，为经济社会持续发展注入活力，是一个需要各方认真考量的问题。在此，结合我个人的研究，谈谈我的几点思考。

一、处理央地财政关系要妥善平衡公平与效率

我国作为中央集权国家，中央与地方角色分配清晰，中央财政起到兜底和平衡的作用。分税制下，中央政府通过对地方政府的转移支付来实现财力再分配。在此过程中，需要平衡好、处理好公平与效率的关系。要充分考量包括不同区域对社会经济的贡献程度在内的多方因素，进一步规范转移支付分类设置，厘清转移支付的边界和功能定位，完善财政转移支付体系，实现资源的合理配置。财政政策是促进社会公平的主要手段之一，但如果寄希望于仅依赖财政体系来实现社会公平则会降低效率，社会资源难以被充分利用。要正确认识和看待区域财政能力的差异性和非均衡性，建立并完善合理的财政资源配置机制。

二、与时俱进改善地方税种结构，科学完善税收征管体系

土地财政逐渐弱化下，可将房地产税作为未来地方主要稳定税源之一，但推出时机仍需慎重。在长期供需矛盾、人口出生率下滑、居民收入增速放缓以及预期持续走弱多重因素影响下，当前房地产已经进入单边的、不可逆转的下行通道。受此影响，土地财政持续承压，地方财政收支压力加大。在此背景下，尤其需改善地方税收结构，保持地方税源稳定，房地产税可做为未来地方主要稳定税源之一。此前，对于房地产税征收与否及其相应影响，社会各界已经展开了多番讨论，目前对于能否征收房地产税已经形成了较为统一的意见。参照西方国家经验，对于拥有房产的人征收房地产税也十分普遍。以部分西方国家所谓的“学区房”为例，学区房价格较高也是因为学区要缴纳更多的税收负担当地的教育，这是未来改革的方向和趋势。但当前房地产市场持续低位运行，地产行业信用风险加速释放，对于房地产税的征收时机应谨慎选取。对于弥补当前的财政缺口，仍需寻找其他的解决之法。

维护税法权威、完善税收征管体系过程中，需处理好历史遗留问题。过去，征税环节执行上并不是十分严格，存在漏洞，积累了较多的历史遗留问题。例如，许多二手房交易通过签订阴阳合同，逃避增值税、契税。从一定意义上来说，这部分进行过二手房交易的人都是税法的违反者。如果对历史遗留问题进行追究将会产生新的问题，例如购房后交易者缺乏资金难以支付税款，对房产的拥有权存在争议，等等。因此，在对历史遗留问题的处理上建议采用新老划断的政策，建立更加完善清晰的税收征管体系。

三、关注地方政府债务尤其是隐性债务压力

关注经济下行背景下的地方政府尤其是隐性债务风险。随着经济社会的发展，地方政府在推进地方经济建设的同时，也累积了大量的债务，尤其是包含隐性债务的政府债务规模巨大。在良好的政府公信力以及土地财政支撑下，地方政府偿债风险整体处于可控区间。但在当前财政发力稳增长以及土地财政承压下，地方财政收支缺口扩大，多数政府缺乏还款来源，偿债压力倍增，在此背景下，若不扩大债务基数，原有的债务循环可能被打破并出现信用违约，政府债务风险加大。相关部门应对当前政府债务风险问题予以高度关注。

建议将地方政府债务置换为国债，缓释地方政府债务风险。中央集权制度下，一定程度上可以说地方政府的权利是中央政府的延伸。从这个角度来看，缓释地方政府债务风险可以考虑将地方政府债务置换为国债。一方面，仅考虑中央政府的政府部门债务水平相对较低；另一方面，相较于地方债而言，国债的利率水平较低，可以降低债务成本；此外，通过置换债务缓释风险也有利于维护中央和地方政府信用。

合理、妥善确定发行专项债限额，警惕应急性措施常态化加剧债务风险。地方债尤其是专项债作为积极财政的重要抓手，今年发行节奏前置发行规模创历史新高，对促进经济修复起到了重要作用。但是在此过程中，要避免因财政纪律缺乏刚性约束而将应急性措施作为长期的制度安排，做好短期应急与常态化政策的区分，避免专项债高位发行成为常态，进而加剧债务风险。

四、进一步畅通财政对中小企业的支持渠道

财政救助中小企业尤其是民营企业仍有施力空间。在当前经济下行压力加大背景下，企业生产经营压力加大，仍需加大财政支出力度，保民生、稳增长。除了中央层面统一制定的救助政策外，地方政府也用政府性基金或者补贴返税的方式支持企业。但救助范围主要集中于部分需要支持的重点行业，对于中小企业的救助力度仍有欠缺。参考西方国家经验，欧美等经济体在疫情期间对公民、中小企业特别是劳动密集型企业采取了较大的补贴力度，给中小企业生存、经营带来助力。我国可根据实际情况适当加大相关补助力度。虽然目前部分地区地方财政也捉襟见肘，但在当前的特殊时期，中小企业面临经营困难、利润水平较低的客观事实，难以主动贷款并支付利息，如果财政不加大力度，仅依靠货币政策和信贷政策给中小企业支持，或难以为继。当前财政对国有企业的救助通道较为畅通，对于民营企业尤其是中小民营企业则不然，后续仍需进一步畅通财政对中小企业的支持渠道。

总体来看，当前地方财政运行面临的困难和问题仍较多，解决困难需兼顾长期改革的持续推进以及当前问题的及时化解。长期来看，更加公平、有效的财政体制的建立与完善应与国家长期经济发展目标相结合，统筹考虑财政收支、政府债务等多方面因素，防止头痛医头、脚痛医脚。

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