邢丽:新形势下优化减税降费政策的方向和着力点
邢丽 中国财政科学研究院研究员
以下观点整理自邢丽在CMF宏观经济热点问题研讨会(第64期)上的发言
本文字数:4120字
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一、土地出让收入下降对地方财政的影响
土地出让金及相关税收的下降,确实是导致地方财政困难的一个重要原因,但对地方财政的影响,并不像社会上认为的那么大。今年3月份刘昆部长在新闻发布会上提出一个数据:按照2022年土地出让收入,如果是按照减收到2万亿规模进行匡算,影响地方一般公共预算财力的规模大约在3千亿。这个规模显然和社会各界关注的规模是有一定的差距,所以对规模的认识还要有一个比较清晰的判断标准。
现在房地产处于中长期的调整状态,社会上普遍使用的“土地财政”,就会出现重要的变化。这个变化又叠加当下地方债的问题与人口老龄化的问题,确实会给地方财政健康运行带来不利的影响。破解这个不利的影响要从两个方面发力。第一方面,要加快财政体制的改革,特别是要处理好新形势下中央和地方的财政关系问题。处理中央和地方财政关系是一个综合性的问题,它不但是支出责任的调整,还事关政府的职责,也关系到国有资本的管理体制和国有经济的资源统筹等众多方面的改革和调整,所以单靠财政部门一家是无法完成的,需要中央来统筹。
另一方面,还需要关注的是,怎样来提升当下的财政政策效能以支撑经济复苏并解决地方财政困难。近几年,我国积极的财政政策在稳增长方面发挥了积极的作用,在当下的形势之下,积极的财政政策加力提效,需要解决财政政策的力度、作用空间以及作用方式等重要问题。
二、新形势下优化减税降费政策的方向和着力点
处理好财政体制的改革和更好地发挥财政政策的作用对破解地方财政的困难会起到积极的作用,今天我将聚焦于第二个问题中的税费问题——在新形势下,下一步如何优化减税降费政策的方向和着力点的问题。
这些年来减税降费政策在稳增长当中发挥了积极的作用。2022年,中央经济工作会议和《政府工作报告》都提出了积极财政政策是要加力提效。刘昆部长提出,要完善税费的优惠政策以增强其精准性和针对性。这指明了下一步税费政策的方向和着力点——随着宏观经济形势的变化来提升政策的精准性,激发市场主体的活力。在此基础上,应将减税降费和税制结构调整结合起来,提升税制的科学性。
1、减税降费的作用与空间
应该说减税降费兼具需求管理和供给管理双重属性,既有利于稳定经济增长,也有利于促进产业结构升级。从国民经济整体的运行情况来看,不能简单把减税降费定位为降低企业和居民微观负担,而要将其放在整个国民经济运行过程中去考虑,涉及运行成本的内部化转换,事关经济运行质量。
减税降费应考量不同阶段不同状况下的政策效果和政策成本问题。在不同的宏观经济状态和不同的企业境遇下,减税降费的作用是不一样的。包括减税降费在内的宏观调控,实际上是“审时度势”的艺术。在经济运行初期的时候,企业的负担比较重,同时经营困难,动力不足,减税降费可以起到“培本固原”的作用。当经济持续下行并叠加其他因素的情况下,尤其是中小企业所面临的矛盾不再是动力不足的问题,而是需求不足甚至引发生死存亡的问题,减税降费作用的效果就会下降。
减税降费的空间,可从四个方面进行分析:
层面一:基于宏观税负层面的减税降费的空间。涉及到大、中、小这三种口径,小口径就是简单用税收收入占GDP的比重,是现在常用的判断方法。
层面二:基于微观主体获益水平来考量减税降费的空间。应跳出财政收入来看减税降费的空间维度,要根据所处的经济社会发展阶段、公共服务和社会福利水平、企业的利润和居民整体的收入等多个方面,从整个分配格局的角度,横向和纵向来结合比较,研判减税降费的空间。
层面三:基于税负公平角度来看减税降费的空间。减税降费不仅具有经济意义,而且还有社会意义。在当前推进共同富裕和促进分配公平的背景下,要发挥减税降费在促进分配公平方面的作用。除了降低纳税人的负担之外,减税降费还要考虑到税负结构的公平情况,从该意义上来分析有没有减税降费的空间。
层面四:基于体制改革和财政资源配置效率的角度来研判空间。应该结合体制改革、资源的配置和财政支出情况来分析。如果资源配置还存在着效率较低和浪费的情况,从理论上来讲,还存在通过提升配置效率为减税降费腾出“资源空间”的可能性。
总结这四个方面,判断减税降费和税费政策发挥作用的空间不应该局限在一个简单的宏观税负的高和低,而应该从微观主体的受益水平、税负功能、体制改革、财政资源配置多重角度来进行判断。在此基础上,根据宏观形势的变化、经济社会发展的目标以及减税降费其成本和效率,优化减税降费的空间和着力点。
三、减税降费政策面临的新问题
“十三五”以来,我国实行了最大规模的组合式税费支持政策,其力度大,实施快,效果好。2021-2022年,企业税费成本占营业成本的比重不断下降,直观反映出减税降费政策所取得的成效。不久前国家税务总局王军局长在新闻发布会上展示了近段时间减税降费政策整体的规模和成效。总体而言,降税降费发挥了非常好的作用,包括支持力度大,市场主体获得感强,大幅降低了企业的税费负担,增加了企业的现金流,提升了企业发展能力,稳定了预期且提振了信心,但是我们也要关注现在面临的新问题。
1、宏观税负水平已经降到历史最低点——2022年税收收入也就是小口径宏观税负水平已经降到了13.8%,与主要的经济体相比处于较低水平。总体来看,当下财政已经是紧平衡的状态,再叠加多重因素的影响,地方财政运行风险加大。在这一前提之下,税费负担下降空间已是非常有限。
2、减税降费政策边际效应是递减的。要达到以前的政策效果,需要政策力度不断加码。但是,政策再加码也会累积财政风险。同时还要关注微观主体对减税降费获得感的变化。财科院近年来一直在组织企业成本的调研,在2022年组织的“企业成本调研”中大多企业表示,在多年的大规模减税降费政策作用下,目前企业的税费负担合理,税费成本已经不是企业需要重点考虑的成本。还有企业表示一定税费负担也是企业承担社会责任的重要体现。因此,应关注政策的边际效应递减的趋势。
3、收入结构也发生了变化,存在税降而非税收入增加的“跷跷板”现象。这在2022年收入结构中反映非常突出——税的比例下降,非税收入比例因“跷跷板”现象上升。有质疑认为非税收入的上升是否意味着乱收费。有必要厘清的是,税和非税都是汲取财政收入的重要手段,非税并不就是乱收费。“跷跷板”的现在当中也存在一部分地方政府在面临着税收收入下降的压力之下对非税挖潜的情况。
基于以上三点,当今面临的减税降费新问题是:下一步税费政策应如何发力,其方向在哪里,着眼点在哪里。二十大报告中提出,要将促进扩大内需和深化供给侧结构性改革有机结合。中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要(2022-2035年)》。今年的《政府工作报告》当中也提出,着力扩大国内需求。因此,要根据宏观经济形势的变化,着眼于如何扩大内需。通过促投资和扩消费来突出支持重点,提升政策的精准性。在税制上要挖掘基于税制公平意义上的减税降费的空间和税费作用的空间,将减税降费和税制结构的调整和优化结合,提升税制的科学性和税收负担的公平性。
四、减税降费政策的下一步方向:促投资和扩消费
1、从促投资角度,政策的重点应该放在促进产业投资和基础设施投资方面。减税降费是兼具需求侧和供给侧管理的宏观调控工具,不仅可以减轻企业的负担,还可以促进投资,发挥投资来促进推动技术进步和产业结构升级的关键性的作用。基础设施的投资依然是政府需求侧管理的重心,借此产生增长的效益和增加国民经济运行的活力,提高国民经济整体的效率和未来发展的潜力。但是基础设施的投资也面临着财政紧平衡的问题,因此需要完善税收政策,引导社会资本参与到基础设施投资当中,优化基础设施投资结构和方向。
2、从扩消费方面来说,关键是要在发挥好减税降费和税费政策在促进消费过程中的作用,提高经济循环的质量。消费需求关键取决于消费的能力和消费的意愿,要使居民敢消费,想消费,而且能消费。这与居民的收入水平、消费倾向、价格、公共服务的供给和收入分配诸多方面是相关的。要想释放消费需求,需要推动共同富裕、提升居民的收入水平和消费能力,同时利用税费政策来鼓励人们进行消费。
五、政策建议
一是以支持创新为重心,引导和激励制造业、生产性服务业等加大有效投资力度。今年习近平总书记参加全国人大江苏代表团审议的时候提出两个必须要:一个是饭碗必须要端牢,另外一个是制造业必须要制牢。减税降费要围绕着推动高质量发展和构建新发展格局来扩大内需,以提升供给的水平和企业发展能力为目标,抓住支持创新和鼓励投资这个着力点,评估现有的税费政策。根据政策的导向,应重点支持汽车、半导体等产业,提升制造业的资本密度,增强产业和技术升级的内生动力。同时,需要完善REITs方面的税收政策,创新基础投融资渠道,形成良性的基础设施投资循环。
二是优化促进消费的税费政策,改善消费环境,释放消费需求。要针对性提升传统消费,培育新型消费,解决扩大消费需求中一些堵点的问题,提升居民的消费意愿。
三是在双稳前提下,推动减税和优化税制相结合,优化税负结构。在基于税负水平的减税降费空间已经有限的情况下,要做到以下几点:在保持基本税制稳定和宏观税负稳定的前提下,拓展基于税制优化下的减税空间,主要目的是促进经济的发展和优化税制目标的实现。例如,推动个税和房地产税等直接税的改革,完善直接税的体系,同时优化增值税制度和消费税的改革,完善间接税体系。
四是结合减税降费和经济社会发展趋势,提高税制的科学性,实现税负的有增有减。税费政策应与当下正在推进的共同富裕、绿色低碳和数字经济发展相结合,完善税费政策。还应研究碳减排相关的税收政策,建立有利于绿色低碳发展的税收体系。要建立适应数字化转型的税收制度,一方面要提高税制的适配性,另一方面积极参与国际的税收治理当中,协调国际税收的数字税以及相关的一些规则。
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