刘青：我国营商环境优化的成效、进展与方向

刘青  中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自5月31日人民论坛网。

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优化营商环境是进一步全面深化改革的重要基础与着力点，也是推动实现新旧动能转换、赋能新质生产力发展的必然选择。党的二十大报告明确指出要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。2024年政府工作报告进一步明确要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，推动构建高水平社会主义市场经济体制。”2024年5月23日，习近平总书记主持召开企业和专家座谈会并发表重要讲话指出：“进一步全面深化改革，要紧扣推进中国式现代化这个主题，突出改革重点，把牢价值取向，讲求方式方法，为完成中心任务、实现战略目标增添动力。”党的十八大以来，党中央、国务院高度重视营商环境优化工作，“放管服”“减税降费”等一系列改革措施成效显著，营商环境持续改善，但对标国际先进水平仍存在较大差距和优化空间。本文在系统总结我国建设市场化、法治化、国际化一流营商环境的成就及现存问题的基础上，结合新时代进一步全面深化改革的内在要求，从坚持竞争中性原则、持续完善营商环境“1+N+X”法规政策体系、提升促进国际贸易和投资的公共服务质量、构建科学完善的营商环境评价体系四个方面着手，提出下一步优化我国营商环境的实践路径。

我国建设市场化、法治化、国际化一流营商环境的成就

党的十八大以来，我国按照社会主义市场经济体制建设的要求谋划进一步全面深化改革，营商环境不断优化，持续向好。

打造高水平市场化营商环境，全国统一大市场逐渐形成。一是“放管服”改革成绩卓著。“简政放权”“放管结合”“优化服务”三管齐下，为市场主体松绑减负。首先，“证照分离”改革实现全覆盖，企业开办趋于标准化、规范化、便利化。其次，事后监管机制走向成熟，各地区逐步建立“双随机、一公开”的监管制度，推动强化以“互联网+监管”为主要手段的前中后全链条动态监管机制。最后，政务服务效能持续提升，数字技术赋能政府治理不断深化。《2022联合国电子政务调查报告（中文版）》显示，我国电子政务排名在193个联合国会员国中从2012年的78位上升到2022年的43位，是自报告发布以来的最高水平，也是全球增幅最高的国家之一。二是“减税降费”取得显著成效，办税缴费流程去繁简苛，税费征管日益精细化、智能化、数字化。财政部统计数据显示，2023年全国新增减税降费及退税缓费超2.2万亿元。三是区域一体化建设向纵深推进，要素市场分割逐步破除。比如，京津冀协同发展迈上新台阶，长三角一体化成果丰硕，粤港澳大湾区“一点两地”建设稳步推进。

持续打造法治化营商环境，各类市场主体公平参与市场竞争的保障措施逐步完善落实。一是营商环境配套法规体系初见雏形。在2019年通过的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）的牵引和指导下，各地区因地制宜，推出具有地区特色的地方性法规规章、管理办法和部门条例，初步形成营商环境立法执法多位一体的“雁阵格局”。二是反垄断立法、执法、司法工作成果颇丰。2023年，市场监管总局陆续发布多部反垄断法配套规章，研究完善对反垄断民事诉讼的司法解释，数字经济领域反垄断规定进一步细化。市场主体破产退出和挽救机制持续健全完善，2023年人民法院审结破产案件2.9万件，同比增长68.8%，力促“僵尸企业”及时出清，涉及债权2.3万亿元。三是知识产权的司法保护和执法保护实现“双突破”。从司法保护上看，目前我国已建立4个地方知识产权法院和27个地方法院知识产权法庭，大幅提升知识产权保护法律的执行效率。从执法保护上看，对商标、专利等领域侵权假冒违法行为的打击力度进一步加大，2023年全国市场监管部门共查办商标专利领域违法案件4.41万件。与此同时，相关部门逐步探索建立上下联动、区域协同、源头打击的全链条执法机制；提升对网络化、链条化、数字化侵权行为的惩罚效力；统筹配置执法资源，有效解决以往执法过程中的分层分头管理和重复执法问题，实现“一支队伍管执法”。

国际化营商环境持续优化，外资企业在华投资经营信心不断增强。一是制度型对外开放水平进一步提升。截至2023年底，我国累计设立自由贸易试验区22个，累计部署改革试点任务超3400项。同时，国际高标准经贸规则对接水平不断提高。2023年6月，上海、北京等5个具备条件的自贸试验区和海南自由贸易港开展制度型开放系列措施试点，聚焦知识产权、竞争政策等领域，提升与国际高标准经贸规则的接轨水平。二是外资利用结构持续优化。外资企业设立数量持续增加，根据商务部统计数据，2023年全国新设立外商投资企业53766家，同比增长39.7%。外资来源利用更趋多元平衡，加拿大、英国、法国、瑞士、荷兰等国家对华投资金额显著增长，中西部地区外资占比持续提升。三是外商直接投资者信心稳步提升，大多数企业看好在华投资前景。管理咨询机构科尔尼发布的2024年外商直接投资信心指数报告显示，中国从2023年的第七位跃升至第三位，并在新兴市场专项排名中位居榜首。四是贸易投资合规程度和便利化程度显著提升。我国深入落实《中华人民共和国外商投资法》及其实施条例，为规范外商投资管理、保护外资在华企业合法权益确立法律法规执行的总体框架。

我国优化营商环境面临的现实挑战

习近平总书记强调：“进一步全面深化改革要突出问题导向。”当前我国营商环境建设仍存在一些问题与挑战。

公平有序的市场竞争机制还有待完善优化市场环境的核心是构建公平有序的市场竞争机制。党的十八大以来，我国持续推进深化“放管服”改革，累计削减行政审批事项1/3以上，非行政许可审批退出历史舞台，审批效率显著提升，但市场准入准营中的隐性壁垒、信贷歧视、地方保护以及差别待遇等深层次问题仍然存在，不利于中小微民营企业参与公平竞争。一是内外资企业间不合理、差别化待遇问题依然存在，影响外资在华企业投资信心。二是中小微民营企业和科创企业“融资难”“融资贵”问题依然存在。一方面，一些金融机构更倾向于向资金偿付能力良好、信息完善、债务违约风险低的国有企业提供信贷资金，对民营企业的贷款则相对保守，“畏贷”“惜贷”问题仍然存在。另一方面，相比于传统行业中重资产的大型企业而言，轻资产占比较大的高科技企业和小微企业在融资方面存在天然的弱质性，主要表现为发展前景不确定、缺乏高价值的有形抵押、信息不对称和道德风险问题严重、信贷违约风险和融资溢价较高。三是市场准入的隐性壁垒问题日益凸显。近年来，市场主体遭受的不公平竞争问题逐渐由法律法规的“显性壁垒”转向政策实际执行中的“隐性壁垒”，具体可归纳为八个方面：准入准营门槛较高，条件设置不够合理、不够清晰；经营许可备案制在实际执行中存在变相审批问题；个别政府采购和招投标等领域设置技术要求以外的不合理前置门槛，部分外地企业和中小企业难以获得招投标资格；公共服务领域的多种垄断经营现象仍然存在；地区间准入准营的政策标准不一致，新兴产业标准更新较为缓慢；部分垄断行业放开不彻底，导致民间资本投资后难以持续运营盈利；非破产市场退出机制不够完善，仍然存在“僵尸企业”“失联企业”“吊销企业”的“准生不准死”问题；地方保护主义和“锦标赛竞争”问题依然存在。

营商环境法律制度体系尚待健全，容错免责等配套机制建设仍需完善。改革开放四十余年的历史经验告诉我们，各项改革有序推进离不开法治工作的保障。而目前我国不同地区、部门和层级的法律法规、政策规范不协调问题依然存在，在实际执行中存在办事流程不衔接、政策落实不到位、容错免责界限不清晰等情况。一是营商环境法律制度体系的系统性和协调性亟待完善。首先，顶层设计仍需完善。目前我国仅有《优化营商环境条例》一部针对营商环境治理的专项法规，大部分优化营商环境内容分散在《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国中小企业促进法》《中华人民共和国民法典》等多部法律文本之中，缺少一部规则统一、统揽全国、专门针对营商环境建设的全国性法律。其次，政策法规体系立法有待加强。当前相关地方和部门已经形成了一批经验成熟和行之有效的改革措施，但一些领域立法进度明显滞后于地方实践或与现实情况脱节，客观上阻碍了营商环境试点改革“以点带面”的复制推广和常态化落实。最后，营商环境建设的责任部门各自制定了相关领域的单行法规政策，当有需要多环节、多部门共同办理的事项时，容易出现部门之间“政策打架”和“踢皮球”的现象。二是划分容错与腐败界限还有待进一步厘清。比如，将干部在推进改革中因“缺乏经验、先行先试”出现的失误错误认定为合理容错，但对于什么是“缺乏经验、先行先试”并未划定明确标准界限。此外，行政执法不公、监管缺位和寻租现象在个别地方依然存在。因相关法律法规尚未健全，不同部门、不同政策之间存在“打架”的情况，容易造成实践中执法主体有较大的裁量空间，客观上为寻租行为创造了机会。

政府利用最新技术改善公共服务质量仍有提升空间。一方面，我国进出口边境审核效率仍有待进一步提升。根据世界银行《2020年营商环境报告》，上海进出口审核时间总计74小时，而巴黎、米兰和马德里等排名第1的城市仅需2小时。另一方面，我国各地各部门的网上政务服务平台大多采用独立模式建设，不同平台在业务上有所重叠又各自为政，因而容易出现“信息孤岛”问题，主要表现为各类系统兼容程度较低、“一网通办”平台与配套系统衔接存在障碍，以及跨部门、跨地区之间信息共享程度较低等问题。

营商环境评价体系的一致性、准确性、客观性仍有待提高。近年来，我国虽已初步建立起由中央牵头、地方配套的纵向多层级一体化营商环境评价体系，但其科学性和操作性与国际前沿水平仍有差距，存在“评而不用”“评而难用”问题。比如，2018年3月，国家发展改革委对标国际通行规则，结合我国经济社会发展，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度，构建了中国特色的营商环境评价指标体系。然而，目前还缺乏正式的营商环境评价制度对评价机制、评价程序、评价方法等进行明确规定，各地营商环境评价操作缺乏统一标准，弹性较大，降低了评价结果的可信度。再比如，部分地区在实践中对国家营商环境评价体系生搬硬套，没有根据地理位置、资源禀赋、产业结构、发展水平等差异作出适应性调整。

以优化营商环境为基础谋划进一步全面深化改革的实践路径

进一步全面深化改革，不能局限于单个地区或单一问题，而是要全面推动各个领域的改革，坚持问题导向，提升改革的系统性、整体性、指向性和协调性，推动各领域各部门各地区相互促进、相互支持，最终实现改革的全面推进和效果最大化。以优化营商环境为基础谋划进一步全面深化改革，要聚焦当前市场、要素、法治以及评价体系建设中最为关键、最为迫切的深层次问题，坚持竞争中性原则、持续完善营商环境“1+N+X”法规政策体系、着重提升促进国际贸易和投资的公共服务质量、构建科学完善的营商环境评价体系，为进一步全面深化改革开好局起好步。

坚持竞争中性原则，通过多种方式坚决清理、破除各种歧视性限制和隐性壁垒及其滋生土壤。一是建立破除显性和隐性壁垒的工作机制，合理清除壁垒背后的滋生土壤和管制措施，扩大隐性壁垒的排查范围，特别是要注重行政审批流程以外的各类隐性壁垒，建立面向市场主体的投诉举报和处理回应机制。二是全面落实公平竞争审查制度，及时纠正妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，并积极引入第三方机构开展公平竞争审查评估，以提高审查质量、确保审查效果。三是健全针对民营企业、小微企业的融资支持体系，完善金融机构监管考核和内部激励机制。要充分发挥政府性融资担保作用，推动地方财政部门设立中小微贷款增信分险专项基金，为金融机构加大对民营企业、小微企业信贷投放创造基础条件。金融机构要建立“敢贷、愿贷、能贷”的长效机制，激发服务民营企业、小微企业的内生动力。四是依托金融管理部门搭建的大数据平台，精准开展银企融资对接，提高信贷资源供给的精准性和匹配度。

持续完善营商环境“1+N+X”法规政策体系，建立健全容错纠错机制，进一步激励干部担当作为，同时稳定企业家群体对营商环境的预期和信心。一是逐步消除阻碍全国统一大市场建设和公平竞争实现的体制机制障碍，加快修订或废止与《条例》要求不一致的法规政策文件，为持续优化法治化营商环境奠定立法基础，给予企业家群体对经营环境、经济政策的稳定预期和信心。二是坚持“开门立法”，提高立法工作的公众参与度。在立法过程中应重视来自基层的现实需求和意见，拓展包括各类市场主体在内的社会各方有序参与立法的途径和方式，增强法律法规的连贯性和可操作性。三是建立健全申请、核实、认定、反馈、报备的容错免责流程，分类制定适用容错免责的情形，为改革创新者打开适当的“容错”空间。四是容错免责不代表没有底线要求，要结合监督执纪“四种形态”，对于经审查后认定不能容错免责的单位或个人严格执纪问责。

提升促进国际贸易和投资的公共服务质量，科技赋能助推政务服务升级。一是进一步强化“智慧海关”“智慧口岸”建设，支持国际贸易“单一窗口”建设以及口岸物流协同平台的建设和推广应用，促进口岸通关物流信息互联互通，持续压缩整体通关时间。二是加快推动政务数据资源互联互通和共享融合。积极开展电子政务云建设工作，利用大数据技术推动各领域政务信息系统的整体部署和共建共用，并遵循“无条件归集、有条件共享”原则，制定政务数据资源目录编制和归集共享工作方案。三是推动“互联网＋政务服务”高质量发展。以企业和群众需求为导向，推行线上集中式审批、线下一站式窗口办理等，持续优化办事流程，推动政务服务效能提升。

构建科学完善的营商环境评价体系，实现以评促改、以评促进、以评促优。一是完善营商环境评价体系顶层设计，明确评价机制、评价程序、评价方法、评价标准和指标内涵，为各地构建评价体系提供统一标尺。二是重点围绕企业进入退出、获得融资、生产经营等切实关乎企业自身利益的问题，构建可操作、可衡量、可对比的评价指标，突出重点，引导各地区各部门精准发力。三是加大相关政务信息、基础数据和评价报告的公开力度，确保第三方评价主体能够完整获取评价所需的基础信息，发挥互联网技术和大数据技术在数据采集、处理和分析中的作用，形成有效的营商环境基础数据资源库。四是建立健全评价体系的运用机制，通过多级指标设置，既要指出营商环境建设的目标要求，也要明确优化营商环境的方法路径。可以把优化营商环境纳入地方政府年度绩效考核体系和党政领导班子政绩考核，发挥营商环境评价体系对优化营商环境的引领和督促作用。

中国人民大学经济学院博士研究生黄荣荣对本文亦有重要贡献。

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