李三希等：全球数字经济三极格局：发展特征、重要举措与中国应对

李三希  中国人民大学经济学院教授、数字经济研究中心主任、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

刘  希  中国人民大学经济学院硕博连读研究生

豆江利  浙江工商大学经济学院副教授

本文转载自6月21日经济纵横编辑部微信公众号。

本文字数：16464字

阅读时间：42分钟

在全球经济格局中，数字经济已逐渐成为提升各国综合国力和竞争力的核心经济形态。2022年，中国数字经济取得历史性突破和跨越式发展，其规模突破50万亿元，占GDP比重高达41.5%，以强劲的增长态势跻身世界前列。数字经济在国民经济中的地位日益稳固，其支撑作用也愈发显著，成为推动国家经济发展的重要力量。近年来，世界各国在数字经济领域的竞争日趋激烈，数字经济发展战略层级持续攀升。为抢占数字经济发展先机，各国积极加快数字化转型战略布局，纷纷出台促进数字经济发展的战略规划，制定推动信息化和网络安全的相关政策，系统部署数字经济发展任务，旨在强化数字经济对经济社会发展的引领和支撑作用。目前，全球数字经济发展已初步形成以美国、中国、欧盟为主导的三极格局，三者分别在技术创新、市场应用、规范治理等领域展现出差异化的发展优势。面对日益变化的国际环境，理性洞察全球数字经济发展动态，科学规划国家战略，是中国在数字经济大国博弈中取得优势地位的关键所在。

一、数字经济三极格局发展的特征

2022年，美国数字经济规模达17.2万亿美元，稳居全球首位，彰显其在数字经济领域的核心地位。同时，中国和欧盟也展现出强大的数字经济实力，发展规模均突破7万亿美元大关，位列美国之后。这三大经济体在全球数字经济总规模中合计占据七成以上份额，标志着以美国、中国、欧盟为主导的世界数字经济三极格局已经实质性形成。在此格局中，美中欧三大经济体的数字经济发展现状呈现鲜明的差异化特征，在创新、应用、治理三大核心领域各自拥有独特的比较优势。

（一）美国：数字经济创新生态完善，占据全球竞争优势和主导地位

凭借创新战略，美国成为全球数字经济新技术和新业态的先行者。中国信通院数据显示，2018—2022年美国数字经济规模稳居全球榜首，且与其他国家的差距逐渐拉大。从结构占比看，2022年美国数字经济占GDP的比重超过65%，位列全球前三位。在产业数字化方面，美国第一产业和第二产业的数字经济渗透率均高于世界平均水平，第三产业的数字经济渗透率更是超过60%，处于全球领先水平，数字经济成为GDP增长的重要引擎。这彰显了美国在数字经济领域的持续领先地位，其创新战略为数字经济的迅猛发展提供了坚实基础。美国建立了完善的创新生态系统和产学研协同合作机制，使数字经济底层技术领域的前沿创新理论和科技成果迅速转化为商业应用。这种机制培育出的行业龙头企业往往具有显著的国际化垄断特征。美国在互联网、云计算、大数据、人工智能、物联网、区块链等多个前沿领域都具备世界领先的创新技术实力和市场份额，并孕育了众多数字经济领军企业，如谷歌、亚马逊、微软等。通过快速更新迭代的技术创新与产品升级，企业可在全球范围内率先提供差异化的优质产品与服务，以创新引领效应强化国际竞争力，赢得市场份额。在鼓励创新研发投入和宽松监管的政策环境下，美国的创新优势得以持续增强，并通过主导行业标准制定和建立生态系统等手段，在国际市场上形成准入壁垒，进一步巩固了国际垄断地位。2020年10月，美国国会司法委员会反垄断小组委员会发布了关于GAFA等美国数字经济领域龙头企业的反垄断审查报告，预测在未来十年内，这些企业的产值可能会达到世界经济总产值的30%。尽管这些企业的垄断地位引发了关于不正当竞争行为的担忧，但不可否认的是，它们为美国在全球数字经济中取得优势地位及提升竞争力和话语权作出显著贡献。美国在数字经济的应用领域展现出强大的创新探索能力，开创了多种新业态和新模式，为本土初创企业提供了丰富的市场机遇和创新土壤。美国率先探索了网络教育、在线医疗、远程办公等多种数字经济应用场景，利用数字技术提升了相关领域的效率和效能，扩大了数字经济的受众范围和社会影响力。特别是在网络教育领域，美国凭借新业态下的先发优势，整合了大量优质资源，成功打造了以自身为核心的国际网络教育格局。这些新业态和新模式引发的创新发展效应不仅仅局限于数字经济本身，还为美国在其他领域赢得了竞争优势。如，美国网络教育平台借助教育溢出效应，以教育之名进行文化输出，进一步提升了美国在全球经济、文化和价值观念等方面的影响力。美国的数字经济创新不仅深刻改变了国内经济的发展轨迹，更在全球范围内产生巨大影响。凭借在数字技术和数字产业方面的优势，美国通过跨国投资、技术转让、国际合作和标准制定等多种方式，向世界输出其数字经济理念和实践模式。这种全球性的影响力不仅巩固了美国在数字领域的竞争优势和话语权，还确保了其在大国数字经济博弈中的战略优势和主导地位。

（二）中国：数字经济应用市场庞大，本土实践创新能力优势突出

长期以来，中国数字经济规模稳居世界第二，增长速度更是远超发达国家平均水平。这背后，庞大的数字用户群体和数据储备规模发挥着不可或缺的作用。首先，中国在数字用户规模上拥有全球领先优势。第52次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2023年6月，中国互联网用户总规模达10.79亿人，占国民总数的四分之三以上，为数字经济提供了坚实的用户基础和丰富的商机。以网购消费为例，仅2023年上半年，中国网络购物用户就达8.84亿人，半年时间贡献了7.16万亿元的网上零售额。其次，中国在数据积累方面也展现出强大的实力。数据是数字经济的核心要素，也是数字创新的重要源泉，中国在数据收集、分析、应用等方面形成了多元化、高效化、高质量的数据生态。据国际数据公司IDC发布的《Global DataSphere 2023》报告显示，2022年中国数据规模为23.88ZB，占全球数据总量的23.24%，且这一体量有望在2027年增长至76.6ZB，年均增长速度达到26.3%，居全球之首。这些庞大的数据涵盖了政府、媒体、专业服务、零售、医疗、金融等多个领域，为数字经济的深入发展提供了有力支撑，不仅激活了数字经济的内核增长，同时还为各行业发展提供了深入洞察、智能决策的基础。特别在政府治理、商业运营、科技创新等方面，充分利用这些数据资源有助于挖掘商业潜力，推动产业升级，实现可持续的经济增长。中国的数字经济发展具有先进技术引进和本土实践改造创新的鲜明特征，这一特征既体现了中国数字经济的适应性创新能力，也彰显了中国数字经济在大国博弈中的核心优势。中国能够在借鉴国外先进技术、模式和业态的基础上，根据本土需求进行改造优化和商业模式的创新，以更好地迎合中国用户的喜好和习惯，形成具有自主知识产权和市场竞争力的数字产品和服务，走出了一条中国特色数字经济发展之路，成为世界数字经济商业模式创新的先导者。如，淘宝等电商平台主要受到eBay等国际巨头成功案例的启发，在发展初期进行商业模式引进，但随后通过对本土市场的深度理解和优化改造，逐渐形成了具有本土独特竞争优势的创新商业模式。类似的案例还包括京东、支付宝等。通过持续的本土化改造和创新经验积累，中国在数字经济商业模式领域实现了从过去的引进和借鉴，到现在的原创和领先的快速跨越，不仅在本土市场取得巨大成功，还在国际市场上展现出强大的影响力与竞争力。

（三）欧盟：数字经济规范治理能力领先，数字单一市场建设有序

作为仅次于美国和中国的全球第三大数字经济体，欧盟虽然在数字技术创新、数字平台企业发展和数字经济增长速度等方面与中美两国存在一定差距，但在数字经济治理领域却形成了独特的差异化优势。一方面，欧盟对数字经济市场规范和竞争监管给予极大重视，实施了一系列严格的监管措施，以确保维持数字市场公平公正的竞争环境。另一方面，欧盟着眼于构建统一的数字治理框架，致力于打破成员国间的地域和制度边界，全面加速数据流通共享，以促进形成服务欧盟共同体的单一市场，实现欧盟整体数字化发展的长期目标。欧盟在数字经济领域拥有成熟完备的竞争政策体系，其数字经济规范监管能力长期位居世界前列。欧盟高度重视竞争政策在区域经济发展中的重要作用，并随着时代变迁不断完善其竞争政策体系。进入数字经济时代后，欧盟针对数字领域的反垄断规制更为严苛，在数字安全、平台规则透明化和隐私保护等方面加大监管力度。如，2017—2019年的谷歌三大反垄断案充分展现了欧盟的反垄断打击力度和监管影响力。在这三起反垄断诉讼中，欧盟委员会分别针对谷歌自我优待的比价服务、捆绑自有操作系统的不当行为及排挤竞争的广告服务，共计开出82亿欧元的罚单。欧盟对数字经济主要参与企业的监管实践，展现了其在维护数字市场公正竞争秩序和推动数字经济可持续发展方面的前瞻性和果断性，为其他国家和地区的数字经济监管提供了借鉴。欧盟不仅高度重视数字市场反垄断竞争的监管问题，还致力于协调成员国间的数字治理，以促进数字经济在欧盟内部的整体协同发展。由于各成员国在语言、文化、数字法规和数字经济规模等方面复杂多样，欧盟数字市场不得不面临着“碎片化”的发展困境，这给欧盟数字企业带来了很高的合规成本和进入壁垒，降低了整体的创新竞争实力。为消除区域内的市场壁垒，欧盟采取了一系列政策措施，以强化法规和政策的一体性。一体性的数字治理框架有助于简化复杂的监管体系，提高治理效率，为欧盟数字市场的稳定运行提供坚实的法律基础。同时，欧盟通过加强跨境数据流通的标准化监管，确保数据在各成员国间的自由流通与共享，并保护用户隐私和数据安全，打造统一有序、安全可信的数字单一市场。综合而言，欧盟在推进一体性数字治理框架和建设数字单一市场方面取得了显著成就，其成熟的竞争政策体系为维护数字市场的公平竞争秩序提供了有力支持，而注重一体性的数字治理框架则为数字市场的协同发展奠定了坚实基础。

二、美中欧促进数字经济发展的重要举措

各主要经济体的数字经济发展现状及优势特征与其重要举措紧密相关，国家政策取向和战略决策，从顶层设计、法律规制、基础设施、人才培养、数据治理、国际合作等多个方面，为数字经济的发展提供了指引、支持和保障，直接塑造了各自的独特优势。

（一）美国数字经济发展的重要举措

1、率先普及数字经济理念，持续强调技术创新。作为最早布局数字经济规划和普及数字经济理念的国家，自20世纪90年代起，美国就以国家战略为引领、以技术创新为动力，奉行技术领先策略，推动数字产业变革和数字经济发展。进入21世纪，信息技术与数字技术进入高速发展阶段，呈现快速演进的趋势。美国政府紧密关注数字新兴产业的前瞻性研究，着眼于云计算、大数据、先进制造、5G、量子通信等前沿领域，不断推动互联网、人工智能、区块链等新一代信息技术的快速发展。为顺应时代潮流，美国政府相继颁布了一系列战略性政策文件，包括《网络与信息技术研发计划》《联邦云计算战略》《大数据研究与发展计划》《联邦大数据研发战略计划》《国家人工智能研究和发展战略计划》《为人工智能的未来做好准备》等。这些战略的制定旨在规划引领美国数字技术领域的未来发展，为新兴技术的创新和推广提供广泛的政策支持，使美国能够牢牢掌握全球数字经济前沿技术的发展方向。此外，美国政府还通过资金投入、机构设置等多种手段推动数字技术发展。在资金投入方面，2020年8月，美国白宫科技政策办公室、国家科学基金会和能源部联合宣布，将在未来五年内投资超过10亿美元，并设立12个新的人工智能和量子信息科学研究中心，为核心领域数字技术的前沿研究提供有力支撑。在组织机构方面，美国政府注重根据实际发展情况灵活动态设置政府机构，以提高科技研究和决策效率，促进政产学研一体化协调发展。举例而言，2021年9月，美国商务部宣布成立国家人工智能咨询委员会（National Artificial Intelligence Advisory Committee），就人工智能领域的相关问题直接向美国总统和其他联邦机构提供专业建议。

2、宽松监管鼓励本土企业自由竞争，以产业政策促进关键领域发展。总体而言，美国对数字产业的监管相对宽松温和，主张本土市场自由竞争，鼓励本土数字企业扩张，同时围绕数字经济关键领域制定系列扶持政策，以确保美国数字产业的全球优势地位。美国数字经济的快速发展催生了平台型数字企业的崛起，这与美国在数字经济起步阶段针对本土企业采取的宽松监管政策密切相关。自20世纪90年代中期至21世纪10年代前期，在美国反垄断机构消极弱化执法的背景下，美国数字经济领域本土企业的大型并购和滥用市场支配地位的不正当竞争行为基本没有受到严格制约。在很长的一段时间内，美国反垄断机构在处理本土数字企业垄断行为时，通常更倾向于采用罚款、禁令、和解协议等非结构性的方式实施处罚，而较少采用分拆、重组这类结构性手段。2021年，美国政府先后任命多位主张严格规制互联网巨头的“新布兰代斯学派”反垄断律师和学者担任反垄断机构要职，并提出系列针对科技平台的反垄断法案，如《美国在线创新与选择法案》《开放应用市场法案》等。然而，美国对数字巨头企业的反垄断制裁，在司法层面上仍然“雷声大、雨点小”。尽管美国司法部和国会对 GAFA 等科技巨头提起了多项诉讼和调查，但这些案件的审理进程十分缓慢，并未对它们的垄断地位和市场影响力造成实质性打击。

美国高度重视数字经济关键领域的发展，并在国家产业政策方面通过资助中小企业、实施税收优惠、拓宽融资渠道、加强知识产权保护、推动国际合作贸易等多种手段给予相关产业长期支持。早在1990年，美国商务部下属的国家标准与技术研究院就发布并实施了《先进技术计划》，1990—2007年共资助824个项目，资助总额达24亿美元，直接和间接参与的单位达1581家。进入21世纪后，伴随着第四次工业革命和科技革命的不断深化，数字产业的竞争愈发激烈，世界各大经济体相继出台并强化了一系列数字产业政策及相关战略。在这一时期，美国的数字产业政策也表现出新的特点。首先，美国在数字经济关键领域的产业补贴政策规模与强度显著提升。以2022年8月颁布的《2022年芯片和科学法案》为例，该法案授权超过500亿美元的资金，用于向在美国建设先进半导体制造设施的企业提供税收优惠，以及向从事半导体研发的企业、大学和联邦机构提供资金支持。同月，《2022年通胀削减法案》提出，拟在未来十年内筹集约7400亿美元，通过研发支持、家庭能源使用优惠、税收减免等措施扶持美国清洁能源制造业发展。其次，在针对数字高科技领域的产业政策上，美国呈现“去风险化”的明显趋势，通过限制竞争对手发展以保护本国数字产业优势地位。美国政府对数字经济领域的竞争态势持高度警觉态度，将中国视为最有力的竞争对手，并秉持“美国优先”的战略原则，贯彻美国对华“竞赢”政策，全力打击遏制中国先进数字技术与数字产业的发展。

（二）中国数字经济发展的重要举措

1、加快新型基础设施建设，充分激活并发挥数据要素的关键作用。近年来，中国对新型基础设施建设作出了系列战略部署，为各行业、各领域数字经济的落地实践夯实了先进物质基础。自2018年中央经济工作会议提出“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”以来，党中央和国务院多次强调加快推进以数字基础设施为核心的新型基础设施建设，以促进中国数字经济的高质量发展。2020年4月，国家发改委在新闻发布会上将新型基础设施定义为“以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系”，明确了新型基建的概念与内涵，凸显了新基建的重要作用。同年5月，全国两会将新型基础设施写入政府工作报告。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”。2022年1月，国务院发布《“十四五”数字经济发展规划》，重点强调优化升级数字基础设施，从加快建设信息网络基础设施、推进云网协同和算网融合发展、有序推进基础设施智能升级三个角度对新型基础设施建设作出规划。2023年，中共中央、国务院发布的《数字中国建设整体布局规划》再次明确指出，数字中国建设必须有强大的数字基础设施作为支撑，需要加速推动网络基础设施建设、系统优化算力基础设施布局，打通数字基础设施大动脉。新型基础设施建设是支撑数字经济新业态、新产业、新服务发展的战略性基础，是引领新一轮数字经济变革、打造中长期数字经济发展新动能的先导性布局。通过国家政策加速新型基础设施建设，不仅有助于稳定和巩固中国在全球数字经济浪潮中的战略地位，也为各行业创新发展和数字化转型提供了有力支撑。

数据要素作为数字经济时代的“石油”，是国家发展的战略性基础资源，更是推动数字经济实践发展的强大动力。在加快新型基础设施建设的同时，中国坚持应用牵引、数据赋能的基本原则，将数据视为数字经济发展的核心动力和战略资源，积极激活并发挥数据要素的关键作用，构建了一套完善的数据要素政策体系框架，擘画出了数据资源循环流通、数据要素价值充分实现的宏伟蓝图。早在2014年，大数据就被写入政府工作报告。2019年，党的十九届四中全会正式将数据增列为新型生产要素。随后，一系列数据要素政策接连发布。2020年，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，旨在深化数据要素市场化配置改革，提高要素市场配置效率，促进要素自主有序流通。2022年年初，《“十四五”数字经济发展规划》将充分发挥数据要素作用列为重点，指出要强化高质量数据要素供给，加快数据要素市场化流通，创新数据要素开发利用机制，充分释放数据要素价值，激活数据要素潜能；年末，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》进一步全面细化夯实数据要素作用指导工作，为推动数据要素发展筑牢政策基础。2023年发布的《数字中国建设整体布局规划》指出，要畅通数据资源大循环，构建国家数据管理体制机制，加快建立数据产权制度；年末，国家数据局等十七部门联合发布《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，为充分发挥数据要素乘数效应进一步制定了详细全面的行动计划。

2、协同推进数字产业化发展和产业数字化转型，全面促进数字经济与实体经济的融合。数字产业化和产业数字化是一个相辅相成、协同发展的过程，而数实融合则是这两者发展的高级阶段，是数字经济的核心驱动力。全面促进数字经济与实体经济的深度融合，是推动数字经济高质量发展的关键路径。一方面，数字经济为实体经济注入了新的技术手段、创新商业模式和强劲增长动力；另一方面，实体经济为数字经济提供了丰富的应用场景、广阔的市场空间和稳定的需求支撑。数实深度融合，能够有效扩大消费需求，激发投资活力，增强经济韧性，推动经济结构优化升级，加速实现质量变革、效率变革和动力变革。长期以来，中国始终坚持数实融合的目标导向，以协同推进数字产业化发展和产业数字化转型为核心举措，通过数字技术的广泛应用推动实体产业的创新发展，通过实践经验的落地改造促进数字技术的不断进步，并在国家战略层面出台了一系列重要政策文件。

2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提出了数实融合的概念，强调应着力推动互联网和实体经济深度融合发展，以促进全要素生产率的提升。此后，习近平总书记又多次对数实融合作出重要论述，为推动数字经济与实体经济深度融合，赋能经济社会高质量发展提供了根本遵循。国家层面相关文件的相继出台，为深化数实融合提供了政策保障。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调了推动大数据、人工智能等数字技术同各实体产业的深度融合，积极探索培育新技术、新产品、新业态、新模式的重要性。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出要充分发挥中国庞大的数据体量与丰富的应用场景优势，促进数字经济与实体经济的深度融合和数字化赋能传统产业转型升级。《“十四五”数字经济发展规划》的出台进一步提升了数实融合在国家战略中的地位，强调要以数实融合为发展主线，推动数字产业化与产业数字化协同发展，促进数字技术向产业发展深入渗透，推动数字技术、应用场景和商业模式融合创新，形成实践应用驱动技术进步的数字经济发展新格局。《数字中国建设整体布局规划》进一步明确了数实融合的发展方向，提出要以数字化转型驱动生产方式变革，特别是在农业、工业、金融、教育、医疗、交通和能源等重点领域，加快数字技术创新应用，努力打造具有国际竞争力的数字产业集群。

3、优先保障民生行业数字化转型发展，推动数字红利全面普惠社会各界。进入新时代，中国始终坚持以提升人民福祉为战略核心，以实现共同富裕为目标，将实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点。为此，国家层面展开了一系列战略布局，强调民生保障行业在数字化转型进程中的优先地位，并致力于确保数字红利能够全面普惠社会各界。中国正在努力构建一个更加公平、普惠、包容的社会发展框架，在促进广大民众共享数字红利的同时，显著提升全社会的数字参与程度，为数字经济的蓬勃发展注入源源不断的新动力。此外，民生保障行业与居民基本生活需求紧密相连，是数字经济应用实践和创新探索的重要阵地。深入推进这些行业的数字化转型发展，不仅是对居民在教育、医疗、养老等基本生活服务方面日益增长的高质量需求的积极回应，而且这些行业庞大的市场规模及丰富的数据资源，也为中国数字技术的创新应用提供了广阔的实践平台。

2021年12月，《“十四五”国家信息化规划》将显著增强数字民生保障能力确立为重点目标，致力于构建一个普惠便捷的数字民生保障体系，标志着民生保障行业的数字化转型及数字红利的普惠共享已被提升至国家战略层面的高度。2022年1月，《“十四五”数字经济发展规划》进一步强调了数字经济在公共服务和民生保障领域的重要作用，并突出了持续提升数字化普惠水平的重要性，明确指出应加速推进文化教育、医疗健康和社会保障等民生领域的数字化转型，并深入加强数字技术在乡村公共治理中的应用，推动数字城乡融合发展，以缩小区域与群体间的数字鸿沟。随后，2023年《数字中国建设整体布局规划》再次强调了构建普惠便捷的数字社会的紧迫性，并指出应积极推动数字公共服务的普惠化发展。随着国家顶层设计的不断完善，各主要民生保障行业的相关部门积极响应，陆续出台了一系列具体落实政策，如《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》《“十四五”全民健康信息化规划》等。2023年12月，《数字经济促进共同富裕实施方案》从推动区域数字协同发展、大力推进数字乡村建设、强化数字素养提升和就业保障、促进社会服务普惠供给等四个主要方面入手，提出了一系列重要的支撑举措，进一步凸显了数字红利普惠共享在战略层面上的重要性。

（三）欧盟数字经济发展的重要举措

1、加强数字经济市场的规范监管，营造公平有序的市场竞争环境。为应对全球数字经济日益激烈的竞争，欧盟制定了一系列战略政策，旨在强化对数字市场的规范监管，构建公平有序的市场竞争环境，并保护本土数字产业的健康发展。特别是对于中小型数字企业而言，通过提供更加稳定、公平的经营环境，在更大程度上激发其创新活力、增强其竞争实力。同时，通过提高数字市场的透明度和可预测性，吸引更多投资，进一步推动数字经济的持续发展。

自20世纪中叶起，欧盟就开始积极探索市场竞争政策规则的构建。随着互联网和数字技术的迅猛发展，如何在数字经济时代进一步强化市场监管成为欧盟关注的重要议题。2018年5月，欧盟颁布了《通用数据保护条例》（GDPR），旨在确保企业在数字环境中处理个人数据时遵循统一标准，以维护公平竞争并保护消费者隐私权益。2019年4月，欧盟委员会发布了《数字时代竞争政策报告》，对数字经济时代欧盟竞争政策的基本原则、首要目标、框架与适用性进行了详尽分析，并深入探讨了平台和数据领域的竞争问题，为欧盟竞争监管政策在数字化时代的发展提供了重要的指导。

2020年12月，欧盟委员会提出了《数字服务法》和《数字市场法》的草案，并于2022年7月正式批准生效。这两项法案是欧盟在数字领域20多年来的重大立法举措，旨在明确数字服务提供者的责任，加强对社交媒体、电商平台和其他在线平台的监管，以改善欧盟数字市场的竞争和创新环境。其中，《数字服务法》的适用范围广泛，涵盖所有在欧盟提供数字服务的企业，包括在线中介服务、社交网络、内容共享平台、云服务、在线市场等，明确规定了这些企业在打击非法内容、保护用户隐私数据安全、规范在线广告、提高算法透明度等方面的义务和责任。《数字服务法》的核心目标是创造一个更安全、更可信的在线服务环境，同时保护欧盟公民的基本权利，如言论自由及信息自由等。而《数字市场法》则主要针对在欧盟具有系统性影响的大型数字平台，即所谓的“看门人”企业，如美国的GAFA等。该法案详细规定了这些企业在平台治理、数据共享、商业行为、跨境数据传输等领域应履行的义务，并设立了相应的负面清单。《数字市场法》的核心目的是防止“看门人”企业滥用其市场支配地位，避免对市场自由竞争和消费者福利造成损害。《数字服务法》和《数字市场法》的出台，充分体现了欧盟在数字经济时代的市场监管理念和目标，即在保障数字服务自由流动的同时，确保数字服务的安全性和可靠性，维护数字用户的基本权益，并促进数字市场的公平开放。这两项法案的提出不仅完善了欧盟的竞争规制体系，也标志着欧盟在数字经济时代对传统反垄断政策框架的积极重构，展现了其对于维护数字市场健康有序发展的坚定决心。

2、构建统一的数字经济治理框架，推动数字单一市场的建设。此举旨在消除成员国间的数字壁垒，实现数字服务和产品的自由流通。在推进数字单一市场建设的过程中，欧盟采取了多元化、协调化的策略，涵盖了数据、人工智能、云计算、电商等多个领域，塑造了一个包容、创新、可持续的数字经济生态系统。数据是欧盟数字单一市场建设进程中的核心要素。欧盟在这一领域的主要目标是构建欧洲共同数据空间。该空间将基于共同的规则和标准，成为一个数据共享和交换的区域，旨在促进数据在部门间、国家间和领域间的高效流通与利用。2020年2月，欧盟发布的《欧洲数据战略》提出了一系列战略措施，包括建立统一的数据治理机制、制定数据共享法规、建设数据基础设施和云服务平台等。通过这些举措，欧盟期望实现数据的民主化和数据主权，即确保数据的生产者和使用者都能从数据中获益，同时保护个人隐私数据的安全。预计到2030年，欧洲数据空间将覆盖多个领域，包括工业、农业、能源、金融、健康、环境及公共管理，从而为欧盟数字经济的发展提供坚实的支撑。

人工智能是欧盟数字单一市场建设进程中的又一关键领域。作为数字经济的重要新兴动力，欧盟致力于构建一个以人为本、值得信赖的人工智能生态系统，推动人工智能的创新与应用，并确保其遵循伦理和法律原则。2020年2月，欧盟发布的《人工智能白皮书》提出了包括制定人工智能法规、设立人工智能监管机构、投资人工智能研发及培养人工智能人才等在内的多项措施。为进一步实现《人工智能白皮书》所设定的目标和愿景，欧盟在2024年正式通过了《人工智能法案》，成为全球首部全面监管人工智能领域的综合性法规。该法案根据人工智能系统可能带来的风险及影响，将其划分为四个等级，并为每个等级制定了相应的监管要求和措施。此外，该法案还引入了监管沙盒机制，旨在鼓励人工智能的创新与试验，同时降低潜在风险，保护利益相关者的权益。该法案的出台不仅有助于欧盟初创企业在全球人工智能竞赛中占据领先地位，同时也为全球人工智能的发展和治理提供了重要的参考范例。欧盟在数字单一市场的其他领域也取得积极进展。如，在云计算领域，欧盟推出了“欧洲工业数据和云联盟”等合作项目，旨在推动云服务的互联互通和互操作，从而为欧洲数字经济提供安全、高效且可靠的云基础设施。在数字教育领域，欧盟制定了《数字教育行动计划（2021—2027）》，提出了欧盟数字教育一体化、高质量及无障碍的发展愿景。该计划致力于支持各成员国的教育系统高效适应数字时代的变革，提升数字教育的质量和普及程度，并增强全民的数字素养。

三、数字经济三极格局下中国面临的挑战

中国作为世界第二大数字经济体，不可避免地面临着来自美国、欧盟等发达经济体的激烈竞争和严峻挑战。这些国家和地区不仅在技术创新和市场扩张方面对中国施加压力，还在国际规则制定和战略布局上与中国展开激烈博弈。特别是美国，对中国的战略竞争意识日益增强，已将中国视为数字经济领域必须严防死守的关键竞争对手。

（一）在数字技术领域遭遇技术封锁与技术压制

作为数字经济的核心引擎，数字技术已成为大国间博弈的关键领域，尤其在中美两大经济体间，这种竞争尤为激烈。面对美国引领数字技术创新的现状，中国数字技术的发展无疑面临多重风险。首先，美国及其盟友通过施加更为严格的技术封锁手段，尤其是针对半导体、人工智能、量子计算等关键核心技术领域，限制中国企业获取前沿数字技术，从而对中国在全球数字供应链中的核心地位造成冲击。其次，美国凭借其技术优势，在国际标准化组织中拥有强大的影响力，能够推动制定更多有利于自身的技术标准。这不仅限制了中国企业的国际竞争力，更削弱了中国在全球数字治理中的话语权。同时，随着技术竞争的日益加剧，美国对中国企业在关键数字技术领域的投资及市场准入施加了多重不合理限制，以遏制中国企业的全球化发展步伐。此外，美国还通过设置科技合作障碍，进一步削弱了中国在国际数字创新体系中的影响力。最后，美国的技术领先地位对中国的数字主权和网络安全构成了潜在威胁。特别是在数据安全、个人隐私保护及跨境数据流通等关键领域，这些威胁可能触及国家安全与国际政治的核心利益。

（二）在数字治理规则领域面临话语权被制约的潜在风险

作为全球数字经济规范治理的积极倡导者，欧盟在数字主权构建方面已取得了令人瞩目的成果。然而，这无疑给中国在全球数字治理规则制定和推动过程中的话语权与影响力带来了不小的挑战。目前，欧盟所强调的数据隐私保护和数据本地化存储等数字治理原则与政策倾向，已经在国际社会中占据了主导地位，并获得了广泛认可。其所构建的数字经济法规和政策体系，更是成为各国在制定相关规则时的重要参考。然而，由于欧盟推动的数字治理规则体系与其自身的发展理念及利益诉求紧密相关，中国在表达自身的数字治理理念和利益诉求时，将难免受到一定程度的限制。此外，由于欧盟在全球数字治理规则领域的主导地位，其他国家和地区可能更倾向于接受和采纳欧盟的治理规则标准，这将间接制约中国在全球数字治理规则制定进程中的话语权和影响力。

（三）面临“去风险化”和“竞赢”政策的挑战

数字经济时代，数字产业竞争不仅关乎技术创新和治理规则话语权的角逐，更是塑造全球经济政治格局的关键力量。当前，一些国家对中国数字产业采取了“去风险化”与“竞赢”的政策，导致中国数字产业遭遇前所未有的压力和挑战。美国近年推行的所谓“去风险化”政策，表面上宣称是保障其国家安全和经济利益，但“去风险化”实为“去中国化”，其本质上带有浓厚的机会主义和霸权主义倾向。通过将全球化的数字经济市场按国家划分为孤立区块，该政策的核心目的在于对中国大搞遏制打压和“脱钩断链”，限制中国数字产业的发展及国际合作空间。这种基于地缘政治考量而非市场规律的做法严重损害了全球产业链与供应链的稳定性，势必对国际经济秩序造成长远的负面影响。同时，“竞赢”策略通过限制对华技术出口、加强投资审查和直接打压中国数字技术企业等手段，进一步抑制了中国的数字技术发展和全球影响力，加速拉大了与中国在数字产业领域的差距。

四、大国博弈视角下中国数字经济发展的对策建议

从大国博弈的视角出发，中国在制定数字经济发展战略时，应进一步强化竞争意识和风险意识，全面评估其他国家战略体系对自身的影响，并合理预测美欧等主要竞争对手可能对中国战略布局采取的应对策略。在此基础上，中国还应积极探索合作的可能性，通过积极参与国际规则的制定，推动数字经济的国际合作与共赢，在维护自身利益的同时，促进全球数字经济的健康发展。中国需从长远角度出发，协调各项政策的制定与实施，形成战略合力，不仅要有效应对各种挑战，更要善于把握发展机遇，推动中国数字经济的高质量发展，为全球数字经济的繁荣贡献中国智慧和中国方案。

（一）多措并举反制技术封锁，利用中国优势推进自主创新

面对美国在数字技术领域的显著领先优势及其引发的潜在威胁与挑战，中国必须站在更为宏观和长远的视角进行战略考量。当前，仅仅通过跟随美国技术发展路线进行技术追赶已不足以应对复杂局面，中国应敢于突破传统框架，开辟一条独立自主、自强自立的创新道路。唯有自主掌握关键数字技术优势，中国才能摆脱在技术领域的被动局面，以“卡”制“卡”。中国应坚定以创新为核心驱动力，持续加大对数字技术自主研发的投入和支持力度，积极培育本土高端数字人才，同时吸引更多海外顶尖数字专家，特别是鼓励海外华人学者回国发展，共同构建数字创新的本土生态系统。着重推动数字技术的自主创新和原创性突破，形成具有自主知识产权和国际竞争力的数字产品和服务，以此提升中国在全球数字经济领域的竞争力和话语权。充分利用自身庞大的市场规模和多样化的市场需求，动态灵活地借鉴国际先进技术，结合本土化特色的发展策略，创造出符合中国国情的数字经济解决方案和发展模式，从而不断提升中国数字经济的适应性创新能力。同时，加强与其他国家和地区的数字技术合作，积极参与国际标准的制定和规则的完善，推动数字技术的共享和共赢。

具体地，一是积极构建国家层面的数字技术创新战略，明确数字技术创新的目标、方向、重点和路径，统筹规划数字技术创新政策，形成以数字技术创新为核心的顶层设计和整体布局。二是加强数字技术创新的基础研究和前沿探索，重点支持人工智能、大数据、云计算、区块链、物联网、5G等前沿领域的研究，培养一批具有国际领先水平的数字技术领军人才。同时，构建更大力度的人才吸引政策体系，通过签证便利、住房补贴、专项资金支持、提供职业发展机会等多种措施，吸引更多国际数字专家学者来华工作，共同打造具有国际影响力的数字技术创新平台。三是加强数字技术创新的应用研究和产业化推进，重点支持数字技术在智能制造、智慧城市、智能交通、智能医疗、智能教育、智能农业等重点领域和行业的应用研究，培育发展一批具有国际竞争力的数字技术企业，推动数字技术创新与产业深度融合。四是鼓励本土化创新与实践，积极学习引入国际先进理论技术，及时了解掌握全球数字经济动态趋势，建立健全数字经济应用创新机制，鼓励支持商业模式创新与技术创新实践活动，推动本土数字经济的健康发展。五是加强数字技术创新的国际合作交流，深化与其他国家和地区在数字技术领域的政府对话、项目合作、人才交流等，积极参与国际标准的制定和规则的完善，构建数字技术创新的国际合作网络，共同推动全球数字经济的繁荣发展。

（二）合理借鉴欧盟数字经济监管经验，构建适应中国国情的数字治理模式

欧盟在构建数字经济监管治理模式上积累了丰富的经验，其严格规范的监管体系在全球数字治理规则领域具有显著影响力。中国应以开放包容的姿态，积极、合理借鉴欧盟经验，并结合自身数字经济发展的独特市场环境和阶段性特征，探索构建适应中国国情的数字治理模式。应当强调，规范是必要的，但其根本目的是服务于数字经济的发展，而不是一味追求规范而对发展施加不必要的限制，既要有效规范市场秩序，也要避免过度监管对数字经济发展造成负面影响。因此，构建符合中国国情、适应中国特色的数字治理模式，应寻求监管规范与经济发展的平衡，为市场竞争营造更为包容的政策环境。一方面，把控数字市场监管规范力度，坚决打击数字垄断等不良竞争行为，强化用户隐私和数据安全的保障措施。另一方面，加快构建完善的数字经济法律法规体系，促进形成市场共识和良好预期，尽快明确不良市场行为的负面清单，建立法治化、科学化、常态化的数字经济监管体系。同时，加速数字基础设施建设升级，拓宽数字经济的应用场景和领域，推动数字技术在工业、农业、服务业等重要行业中的广泛应用和深度融合。通过提高各行各业的数字化发展水平和发展效率，实现数字经济与实体经济的融合发展和协同创新。

具体地，要持续打击数字市场不正当竞争行为，对数字市场垄断、数据滥用、数据泄露等不良行为采取果断措施，确保数字市场的公平竞争和有序发展。高度重视保护用户隐私和数据安全，进一步完善相关保护机制，规范数字经济主体的数据收集、存储、处理、使用、交易等行为，切实保障用户的知情权、选择权、控制权等相关权益。建立健全数字经济相关法律法规体系，明确数字经济活动中涉及的主体责任、权利义务、纠纷解决等问题，为数字企业提供明确的整治目标和时间表，并对未来发展方向进行明确指引，以形成市场、社会和有关部门的统一共识和稳定预期，避免产生误解和摇摆不定的情况。对资本监管“红绿灯”进行明确界定，厘清“可为与不可为”的边界，尽快制定并发布明确的负面清单。构建数字经济监管体系应体现法治化、科学化、常态化的根本原则，及时对过去的监管漏洞和空白进行规则补充和完善，确保与现有政策框架的协调性和一致性。加快数字基础设施的建设升级，增加5G网络、数据中心、云计算平台、物联网设备等数字基础设施的投入和支持，提升数字基础设施的覆盖范围、接入速度、服务质量、安全性能等，为数字经济的发展提供坚实的基础支撑。积极拓展数字经济的应用场景，加强智能制造、智慧城市、智能交通、智能医疗、智能教育、智能农业等重点领域和行业的研究，推动各行业的数字化转型进程，促进数字经济与实体经济的深度融合。

（三）完善数字产业政策，坚持开放包容理念

为有效化解美国对华数字产业政策打压风险，一方面，中国应致力于促进关键领域数字产业的高质量发展。完善数字产业政策制度设计，优化数字产业政策战略规划，确保政策能够精准对接产业发展需求，推动产业向更高层次迈进。同时，建立全球数字产业政策研究平台，加强与国际同行的交流与合作，共同探索数字产业发展的新路径。此外，建立产学研协作一体化机制，推动科研成果转化和产业化应用，提升数字产业的创新能力和竞争力。加大对数字产业的财税金融支持，通过制定优惠政策，吸引海外先进数字产业来华布局，带动高端人才与先进技术的引进，进一步推动数字产业的快速发展。另一方面，针对美国在数字经济领域的霸权行径及单边保护主义行为，以及欧盟在全球数字经济治理中的引领地位，中国应坚定不移地遵循开放包容的数字经济发展理念，积极参与全球数字经济治理，推动构建开放、合作、共赢的国际数字经济新秩序。在此过程中，要捍卫多边主义和自由贸易原则，反对任何形式的数字霸权与数字壁垒，为各国在数字经济领域的发展提供公平公正的环境。此外，应强化与发展中国家在数字经济领域的合作。通过技术援助、人才培养等方式，支持发展中国家提升自身数字经济发展能力，推动全球数字经济的包容性增长和可持续发展。这不仅有助于缩小数字鸿沟，促进全球经济的平衡发展，还能为中国在全球数字经济治理中发挥更大作用提供有力支撑。中国应以开放、合作、共赢的态度积极参与全球数字经济治理，推动数字产业的健康发展，为构建人类命运共同体作出积极贡献。

具体地，要加强数字产业政策布局的战略性与体系性，强化长期产业战略的制定与部署，精心规划数字产业的发展蓝图及路径，重点培育前沿领域的数字产业发展，努力打造具有国际竞争力的数字产业集群。建立全球产业政策研究平台，深入分析全球数字产业的发展趋势和竞争格局，密切关注关键领域的前沿动向、国际产业战略的动态变化及其影响，确保国家数字产业发展战略的前瞻性和有效性。加速构建产学研一体化的协同机制，推动数字产业链的协同创新，积极搭建数字产业与高校、科研机构的有效对接渠道，在技术研发、人才培养、成果转化、知识产权保护等方面为数字企业提供全方位支持。加大对数字产业的财税金融支持，优化数字产业的税收优惠政策，增加对数字产业的财政补贴和信贷投放力度，设立数字产业发展专项资金以支持数字技术的研发和应用，完善数字产业的融资担保和风险补偿机制以降低数字产业的发展风险，鼓励更多社会资本积极参与数字产业投资。加快制定海外先进数字企业吸引政策，制定具有竞争力的税收优惠政策，协助提供一站式的行政审批、法律和财务咨询服务，适度降低数字人才绿卡政策门槛，吸引更多海外人才和技术来华落户。积极参与全球数字经济治理，建立和完善数字经济各领域的国际规则，如数字贸易规则、数字税收规则、数字货币规则、数字安全规则、数字人权规则等，坚决维护数字经济的国际秩序，推动多边合作和共同发展。加强与发达国家和地区的对话协商，增进数字经济理解互信，协调数字经济利益诉求，化解数字经济分歧冲突，促进数字经济合作共赢。强化对发展中国家数字经济发展的支持，通过技术援助、人才培训、资金支持、项目合作等方式，积极分享中国数字经济发展的经验和成果，推动全球数字经济的均衡与可持续发展。

（四）把握东盟数字服务业市场出海机遇，深化数字经济国际发展布局

在考量我国数字经济出海策略时，首先，必须认识到，美欧等发达国家和地区拥有强大的本土竞争优势和严格的对外政策壁垒，为中国数字服务业的进入和发展带来了严峻挑战。与之相比，中国与东盟国家之间存在优越的地理临近性、高度共通的文化背景和市场需求，且东盟数字服务业的产业链结构及其优先产业需求也与中国高度互补，为中国数字服务业的拓展提供了广阔的发展空间。其次，东盟目前暂未涌现强大的本土数字平台企业，更多依赖外部数字服务提供商，且美国、欧盟等主要数字经济体尚未大规模进入东盟数字服务业市场，这为中国数字服务业的进入与发展进一步创造了有利条件。中国应充分发挥自身的数字经济应用实践优势，积极拓展东盟数字服务业市场，深化数字经济国际发展布局，推动双方共同发展，促进实现互利共赢。一是加强与东盟的数字经济合作机制建设，深化中国—东盟数字经济合作年的成果，进一步推动“数字丝绸之路”合作战略的具体实施，促进数字经济的互联互通和协同创新。通过定期举办高层对话、专家研讨、企业对接等活动，分享数字经济发展经验，探讨合作机遇，解决合作难题，提升合作水平和质量。二是加强与东盟的数字经济政策对接，建立政府层面长期有效的沟通机制，促进数字经济的规则协调和标准互认，进一步消除数字经济的贸易壁垒和技术障碍，加速建设数字经济自由贸易区，营造开放和包容的合作环境。三是深入了解东盟数字服务业的市场需求和发展潜力，根据不同国家和地区的数字化水平、消费习惯、文化习俗及法律制度等因素，定制差异化的数字服务业产品和服务，以满足其个性化需求。四是为本土企业在东盟的国际化发展提供政策倾斜与优惠补贴，推动数字服务业的贸易便利化和投资自由化。通过设立专项基金、提供税收优惠、简化审批流程、加强金融支持等方式，鼓励和支持本土企业在东盟开展数字服务业投资合作，提升本土企业的国际竞争力和品牌影响力。

（五）消除数字经济的区域隔阂，推动构建全国数字经济统一大市场

中国地域辽阔、人口众多，不同地区间的数字经济发展水平和速度仍然存在明显差异。为应对日益激烈的国际竞争，中国亟须加速构建全国数字经济统一大市场，实现数字经济的高质量发展。可借鉴欧盟推进区域内数字单一市场建设的有益经验，消除数字经济的区域分割和隔阂，促进数据要素的高效流通与共享。一是建立健全数字经济的区域协调一体化机制，加强中央和地方及省域内外的政策沟通和协作，形成数字经济发展合力。二是加快推动全国数字经济统一大市场构建，打通全国数字产品和服务的供需链，实现数字资源的优化配置和共享，提升数字经济的规模效益和网络效应。三是优化完善数据要素的流通共享机制，可参考欧盟构建共同数据空间的经验，打通数据的横向和纵向流动渠道，促进数据的跨部门、跨行业和跨地区流通，建立数据开放共享平台，鼓励提高数据的公共利用率，同时注重保护个人隐私和数据安全。 

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