作者 | 野莽苍狂 来源 | 法释
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裁判要旨：根据《企业国有资产法》第五十三条、第五十四条、第五十五条规定，国有股权转让应当经履行出资人职责的机构（国资委或财政部门）或本级人民政府批准，进行评估备案或核准并进场交易。国有股权转让未经批准的，转让协议未生效；未经评估的，不影响转让协议效力；未进场交易的，转让存在无效风险。
《企业国有资产法》第五十三条规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。第五十四条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。第五十五条规定，国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。即国有股权转让应当经履行出资人职责的机构（国资委或财政部门）或本级人民政府批准，进行评估备案或核准并进场交易。
一、未批准未生效
最高人民法院（2016）最高法民终802号“深圳市标榜投资发展有限公司、鞍山市财政局股权转让纠纷”二审民事判决书认为，《合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。国务院办公厅国办发明电（1994）12号《关于加强国有企业产权交易管理的通知》第二条规定，地方管理的国有企业产权转让，要经地级市以上人民政府审批，其中有中央投资的，要事先征得国务院有关部门同意，属中央投资部分的产权收入归中央。中央管理的国有企业产权转让，由国务院有关部门报国务院审批。所有特大型、大型国有企业（包括地方管理的）的产权转让，报国务院审批。
财政部《金融企业国有资产转让管理办法》第七条规定，金融企业国有资产转让按照统一政策、分级管理的原则，由财政部门负责监督管理。财政部门转让金融企业国有资产，应当报本级人民政府批准。政府授权投资主体转让金融企业国有资产，应当报本级财政部门批准。金融企业国有资产转让过程中，涉及政府社会公共管理和金融行业监督管理事项的，应当根据国家规定，报经政府有关部门批准。
《商业银行法》第二十八条规定，任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的，应当事先经过国务院银行业监督管理机构批准。涉案《股份转让合同书》的转让标的为鞍山财政局持有的鞍山银行9.9986%即22500万股股权，系金融企业国有资产，转让股份总额已经超过鞍山银行股份总额的5%。
依据上述规定，该合同应经有批准权的政府及金融行业监督管理部门批准方产生法律效力。
由此，本案的《股份转让合同书》虽已经成立，但因未经有权机关批准，应认定其效力为未生效。（《最高人民法院公报》2017年第12期）
最高人民法院在备受关注的“陈发树与云南红塔集团有限公司一般股权转让侵权纠纷案”中亦认为，《合同法》第四十四条第二款规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《合同法解释一》第九条进一步明确“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效。”本案所涉《股份转让协议》依法属于应当办理批准手续的合同，需经财政部批准才能生效，但因云南红塔集团有限公司上级主管部门中国烟草总公司不同意本次股权转让，报批程序已经结束，《股份转让协议》已确定无法得到有权机关批准，故应依法认定为不生效合同。[最高人民法院（2013）民二终字第42号民事判决书]
值得注意的是，在“陈发树与云南红塔集团有限公司一般股权转让侵权纠纷案”中，最高人民法院认为，在《股份转让协议》不生效后，当事人应比照《合同法》第五十八条关于“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”之规定，向对方承担返还取得财产的义务。而在“深圳市标榜投资发展有限公司、鞍山市财政局股权转让纠纷案”中则认为，合同约定生效要件为报批允准，承担报批义务方不履行报批义务的，应当承担缔约过失责任。缔约过失人获得利益以善意相对人丧失交易机会为代价，善意相对人要求缔约过失人赔偿的，人民法院应予支持。除直接损失外，缔约过失人对善意相对人的交易机会损失等间接损失，应予赔偿。间接损失数额应考虑缔约过失人过错程度及获得利益情况、善意相对人成本支出及预期利益等，综合衡量确定。后者作为公报案例，代表最高人民法院的近期的司法裁判观点。
二、未评估应有效
最高人民法院（2008）民申字第461号“东风汽车贸易公司、内蒙古汽车修造厂与内蒙古环成汽车技术有限公司、内蒙古物资集团有限责任公司、赫连佳新、梁秋玲及第三人内蒙古东风汽车销售技术服务联合公司侵权纠纷案”民事裁定书认为，根据《国有资产评估管理办法》第三条的规定，国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估。该规定属于强行性规定，而非任意性规定。国有资产占有单位进行资产转让时未依照上述规定进行资产评估的，转让合同无效；受让人在知道或者应当知道所受让的资产属于国有资产，且未依法进行报批和评估的情况下，仍以明显不当的低价受让该国有资产的，不属于善意受让人。（《最高人民法院公报》2009年第2期）
而最高人民法院（2013）民二终字第33号“联大集团有限公司与安徽省高速公路控股集团有限公司股权转让纠纷”二审民事判决书则认为，关于案涉股权转让中资产评估对《股权转让协议书》效力的影响。上诉人联大集团有限公司（以下简称联大集团）主张案涉股权转让未经评估，违背了有关国有资产处置的强制性规定，原审认定有效，适用法律错误。1992年国务院发布的《国有资产评估管理办法》性质为行政法规，其第三条关于国有资产占有单位在资产拍卖、转让等五种情形下，应当进行评估的规定虽为强制性规定，但根据《合同法》五十二条及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该内容并非效力性强制性规定。国家国有资产管理局于1992年经国务院授权制定的《国有资产评估管理办法实施细则》性质应属部门规章，原审法院关于该细则系行政法规的认定错误，应予纠正。该细则第十条规定：“对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本实施细则的规定立项、确认，该经济行为无效。”鉴于该细则属于部门规章，不是法律、行政法规，根据《合同法》第五十二条规定，不能直接否认案涉《股权转让协议书》的效力。
作为典型案例公布的最高人民法院（2015）民二终字第129号“深圳市新世纪投资发展有限公司与东北石油大学合同纠纷案”民事判决书亦认为，我国现行法律、行政法规并无有关学校国有资产处置的效力性强制性规范，不能将《国有资产评估管理办法施行细则》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》、《黑龙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》等文件作为认定合同无效的依据。
国有资产处置主体在诉讼中将其管理的国有资产利益直接等同于《合同法》第五十二条规定的国家利益或者社会公共利益，以合同损害国家利益或者社会公共利益为由主张国有资产处置合同无效，但没有其他证据证明或补充说明，合同也不存在《合同法》第五十二条规定的其他情形的，人民法院对其合同无效的主张不应予以支持。（“最高人民法院第二巡回法庭关于公正审理跨省重大民商事和行政案件典型案例”，最高人民法院网，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-29211.html）
因此，从目前最高人民法院的裁判观点看，国有股权转让未评估不影响转让合同或协议的效力。
三、未进场或无效
2010年第4期《最高人民法院公报》刊载的“巴菲特投资有限公司诉上海自来水投资建设有限公司股权转让纠纷案”裁判文书认为，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条的规定，国务院国有资产监督管理机构可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。根据国务院国资委、财政部制定实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》第四、第五条[①]的规定，企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。企业未按照上述规定在依法设立的产权交易机构中公开进行企业国有产权转让，而是进行场外交易的，其交易行为违反公开、公平、公正的交易原则，损害社会公共利益，应依法认定其交易行为无效。
而最高人民法院（2015）民二终字第399号“北京安联置业发展有限公司与北京安恒达投资有限公司、国澳投资有限公司股权转让纠纷”二审民事判决书则认为，北京安联置业发展有限公司（以下简称安联公司）与北京安恒达投资有限公司（以下简称安恒达公司）签订《交易框架安排协议》约定安联公司将涉诉世纪中珠公司49%股权转让给安恒达公司，因该49%股权系国有资产，所以协议各方应当依照国有资产转让的法律法规完善相关程序和手续。安联公司提供的其控股股东及上级主管企业安徽交控集团2011年8月12日《会议纪要》表明上级主管企业安徽交控集团对安联公司出让涉诉股权并无异议，安徽省国资委2014年6月16日作出的《监督检查意见书》也可在一定程度上表明涉诉49%股权转让未脱离国有资产监督管理机关的监管，
所以，即使安联公司出让上述股权未在产权交易场所公开进行、未办理股权资产评估备案，但在没有充足证据证明国有资产监督管理机关否定股权转让的情形下，不宜直接认定安联公司出让涉诉股权的行为无效。
[①]《企业国有产权转让管理暂行办法》已根据《国务院国资委关于公布规章规范性文件清理结果的公告》（国资委公告2017年第1号）废止，现为《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）第二条、第二十二条。