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最高人民法院
对十三届全国人大一次会议
第7882号建议的答复
您提出的关于财产保全对企业经营的影响的建议收悉，现答复如下：
您反映，财产保全制度对于保障原告的合法权益，防止“执行难”具有积极的意义。但是，现实中有不少当事人滥用财产保全制度，对相关企业的经营造成极为不利的影响。对此，您建议，赋予法院对保全的申请更多的审查权，既能保障正当申请人的权益，又能防止当事人滥用财产保全制度；加大恶意申请或随意申请保全的违规成本，财产保全的数额超过最后判决结果的部分，除给予被申请人赔偿外，还予以民事制裁，促使当事人谨慎行事，让当事人对自己的“任性”负责。
您的建议，对于规范保全行为、推动执行工作有重要意义。我们将采取有效措施，确保财产保全工作合法有序推进。
一、加大监督力度，保障对财产保全制度的落实。诉讼保全是在诉讼过程中为保证将来判决的可执行性对当事人财产采取的临时性冻结、查封措施。尽管保全并不是实质性处分当事人的财产，但是资金的可流动性、企业的商誉都可能因此受到影响。为充分发挥保全制度的作用，以保全促和解、以保全促执行，从源头上缓解“执行难”，同时也为规范保全行为，最高人民法院根据民事诉讼法的有关规定，出台了《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）。
该规定在充分考虑保全仅是限制被保全财产的处分，一般不会导致财产灭失，及因保全可能对被保全财产造成实际损失的情况下，规定了诉讼保全的担保数额，并引入两种新的财产保全担保方式——财产保全责任险和金融监管部门批准设立的金融机构出具的“独立保函”，以增强申请人的担保能力。
同时，为进一步规范保全，落实中央提出完善依法保护产权制度的要求，在财产保全中体现“善治”理念，《规定》还作了四个方面的安排：一是在确保实现保全目的的情况下，依法保护债务人产权。明确被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全，对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用；财产保全期间，在不损害债权人合法权益的情况下，允许债务人对被保全财产自行处分。二是禁止超标的保全。明确对明显超标的的土地、房屋等不动产以部分保全为原则，对银行账户进行保全时应当明确冻结数额。三是合理分配解除保全责任，解决恶意延期解保问题。明确在仲裁请求被依法驳回等六种情况下，申请保全人应当及时申请解除保全，否则应当就此承担赔偿责任。四是保障权利救济，防止保全违法错误。赋予了当事人、利害关系人对保全行为违法提出异议的权利；也赋予了对被保全财产主张实体权利的案外人通过诉讼进行救济的权利。最高人民法院将加大执行监督力度，督促各级法院严格依法进行保全工作。
二、加强指导，对财产保全予以审慎审查。财产保全作为一种民事措施，往往涉及申请人、被申请人及利害关系人等多方利益。目前，最高人民法院通过人民法院执行案件流程信息管理系统能够对各级法院的财产保全案件进行实时监控，全面掌握保全案件的立、结案及财产查控等信息。
我们将强化保全不同于执行这一财产保全工作的基本理念，及时总结、分析保全工作中存在的问题，指导各级法院在作出财产保全裁定时，必须坚持审慎态度，特别是在审查阶段，既要注重保全措施的必要性，还要考虑其执行的合理性；平等保护申请人和被申请人利益，重视被申请人权利的落实；在充分赋予申请人权利的基础上，对被申请人权利依法进行保障；重视被申请人的程序参与权，当法院作出保全裁定时，在不损害申请人利益或有效防止被申请人财产转移的前提下，告知被申请人财产被保全的情形，以保障其异议权；落实法律赋予被申请人的各项权利，确保在保全实施中被申请人权利得到依法保障；利害关系人对被保全的财产主张实体权利的，法院应依照民事诉讼法第二百二十七条的规定进行审查，并告知其在诉讼保全阶段，即可通过提起异议之诉主张权利，使其合法权益得到及时保护。
三、加强调研，不断完善财产保全制度。实践中，虽然法律、司法解释对于财产保全的审查及实施均有明确规定，且在判断财产保全错误损害赔偿责任时，通常会根据具体案件情况，综合考量造成损失的原因，对申请人过错的认定上，也会参考被申请人在诉讼中是否提出异议、是否申请置换查封标的等因素，考虑查封标的发生损失的实际情况，但是，由于各地法院掌握标准不统一，仍然存在随意性较大的问题。
下一步，我们将组织调研，并在此基础上，对《规定》进行细化、完善，努力做到既有利于促进审判、执行工作，同时，又将对社会经济发展的影响降到最低。
1 . 完善解除财产保全及替换保全财产机制，合理平衡申请人和被申请人的利益。
2 . 规范人民法院在采取保全措施时，恰当选择财产保全方式和保全财产，最大限度地降低对被申请人生产经营及生活的影响。
3 . 统一界定保全错误标准，坚持主观与客观相结合的原则，既充分考虑过错与诉讼请求金额直接相关联，留出申请人对法律了解或理解上不足的空间，也要加强对滥用财产保全的法律规制，防止申请人滥用保全。
感谢您对人民法院工作的关心和支持。
2018年8月8日