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最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释
一、受理与诉讼主体
第一条 下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：
（一）承包合同纠纷；
（二）承包经营权侵权纠纷；
（三）承包经营权流转纠纷；
（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；
（五）承包经营权继承纠纷。
集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。
集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释释义》
土地承包经营权根据土地承包合同而取得。虽然《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”但在现实生活中，集体经济组织的成员因各种原因实际上并未取得土地承包经营权。在此情况下，未实际取得土地承包经营权的人便可能向人民法院提起民事诉讼，请求人民法院判决其享有承包集体土地的权利。对此类纠纷，人民法院是否应当作为民事案件受理需要从集体经济组织成员权的性质以及土地承包经营权的基础两方面考虑。
集体经济组织成员权实际上是村民身份的反映。对村民身份的认可是取得土地承包权的一个前提条件。在实践中，各地对集体经济组织成员资格的认定的做法不一致。例如，在有的地方，村民身份的确认以户口为依据，有村内户口就具有村民身份，如享有村内户口，或其户口迁入本村后便可取得土地承包经营权，土地调整时便可以得到一份土地；而在有的地方，出嫁女或招婿女儿的村民身份被排斥使其未取得土地承包经营权。对大部分村民而言，其村民身份是以血缘和地缘为基础的；血缘和地缘因素是取得村民身份或集体经济组织成员权的基本条件。同时，户口也是影响集体经济组织成员权或村民身份的重要因素。
因此，在实践中，集体经济组织成员权问题在很多方面涉及农村公共事务管理。另一方面，目前的立法对土地承包经营权的保障是以土地承包合同为基础。如果集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权而请求法院判决其享有土地承包经营权，其诉讼请求缺乏充分的理由；而如果人民法院将这类纠纷作为民事案件受理，则可能会涉及农村公共事务管理方面的问题。对此类纠纷，应由有关行政主管部门处理。因此，对集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民
法院不宜将其作为民事案件受理，而应当告知其向有关行政主管部门申请解决。
《民事审判指导与参考》第35辑
【案情摘要】1998年末季某与村委会土地承包合同期满后，该村召开了村民代表大会，会议记载按照规定交清所欠款项的方可承包。之后，该村进行第二轮承包过程中，村委会以季某尚结欠村委会款项为由，未发包给其土地，季某诉至法院要求判令与村委会签订土地承包合同，立即发包给其13.97亩耕地。
【法院处理】一审法院认为按照村委委员会决议的方案实施承包，应视为合法有效，判决驳回季某的诉讼请求。季某上诉，二审认为双方未形成承包合同关系，双方尚无具体的权利、义务关系，人民法院处理此类案件于法无据，裁定撤销一审判决，驳回起诉。
【最高法院民一庭意见】依照《民法通则》第2条关于“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”的规定，农村集体经济组织成员与村集体经济组织在有依法签订土地承包合同之前，土地承包关系尚未建立，提出承包经营权也尚未取得。在此情况下，当事人向人民法院提起的土地承包经营权取得之诉的，因当事人与集体经济组织之间的关系不是平等民事主体之间的关系，其争议不属于人民法院主管民事案件的范围，人民法院应当告知向有关行政部门申请解决。
相关判例
1、最高人民法院（2016）最高法行申4436号
本院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，李少春在未实际取得土地承包经营权的情况下，有权向有关行政主管部门申请解决相关问题。但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，负责本区域内农村土地承包及承包合同管理事项的是县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门以及乡（镇）人民政府，新洲区政府作为县级人民政府，并非农村土地承包及承包合同的主管部门。且李少春亦未举证证明曾向新洲区政府提出过履行法定职责的申请，故其请求新洲区政府履行法定职责缺乏法律依据，原审裁定驳回其起诉并无不当。
2、江苏省高级人民法院（2018）苏民申5598号
本院经审查认为，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。根据案涉海门市农户二轮承包土地面积核准表，江庙林二轮承包地面积为2.39亩，江庙林亦在该核准表上签字确认。
江庙林主张其在核准表上签字并不代表其认可只应享有这么多承包地，其在一轮承包期间还有另外4亩多土地被违法分给他人，要求被申请人返还相应承包地。该主张属于农村集体经济组织成员以二轮承包时未能取得承包经营权的土地属于其一轮承包土地为由提起的诉讼，原审法院认为江庙林应向有关行政主管部门申请解决，裁定驳回江庙林的起诉，符合上述司法解释的规定。
3、浙江省高级人民法院（2018）浙民再639号
本院再审认为，2001年11月，李家村三组调整承包田地，根据分户清册，沈百明户共四人，作为同一家庭户分得口粮田1.8亩（每人0.45亩）、责任田1.05亩，承包田地共计2.85亩。沈百明妻子丁呈丽的户口于2006年迁入李家村，沈百明与其弟弟沈利明于2007年申请分户获批。分户后，沈百明与其妻子丁呈丽及女儿沈淑琪为一户，沈百明母亲龚雪蓉与沈利明为一户。2001年后，李家村村委会及沈百明所在村民小组并未进行过承包田地的调整。2017年，李家村村委会要求沈百明确认其所在户承包田地时，沈百明认为其所在新的家庭户承包田地少了良田1.1亩，并提出异议，故起诉要求李家村村委会确认其土地承包经营权亩数为2.98亩，实际上系沈百明要求确认其与弟弟沈利明各自享有承包地亩数。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”。第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（四）项规定“土地承包经营方案涉及村民利益，经村民会议讨论决定方可办理”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。现沈百明要求确认其土地承包经营权亩数，并以此为基础提出的支付土地租金、赔偿误工费、交通费等的诉讼请求，不符合上述法律及司法解释的规定，其因此提起本案诉讼，不属于人民法院民事诉讼的受案范围，原一、二审裁定驳回沈百明起诉正确。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确。