佳文赏析 | “三旧改造”政策背景下集体建设用地的再开发困境

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集体土地的再开发已成为珠三角城乡更新的主要类型，已有研究较少针对土地开发制度给集体建设用地再开发带来的影响进行实证分析。基于制度变迁理论，本文构建了集体建设用地“制度供给-制度失效”的分析框架，剖析番禺区集体建设用地再开发缓慢的困境。

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文 / 姚之浩，同济大学建筑城规学院博士研究生；田莉，清华大学建筑学院城市规划系教授，博士生导师

来源：城市规划,2018,42(09):45-53+105.

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引言

1990年代以来，伴随着村社为单位的农村工业化快速发展，珠三角集体建设用地低效蔓延扩张，土地资源快速消耗，集体土地开发从土地流转扩张转向物业开发建设，形成完全依赖土地租金收益的“租赁经济”。这种经济模式内嵌于集体土地的残缺产权和福利型的土地股份合作社，导致土地开发低效锁定，土地资产难以流动获得市场价值，村镇产业低端固化。在城市建设用地指标约束下，政府开始通过盘活存量低效的集体建设用地为城市发展腾挪空间。经过农村工业化后的集体建设用地更新成为珠三角城市更新的主要议题。

番禺区是广州市南部的近郊区，1980年代末以来自下而上的农村工业化带来了集体建设用地的蔓延扩散。集体建设用地用途以村属工业为主，部分区位较好的城中村也在集体用地上建设商业、酒店、专业市场等设施(图1)。2000年以后，番禺曾致力于对镇、村及村级以下农村工业点进行集聚，建立镇为单位的工业园区，促进乡镇产业用地的集约利用。由于乡镇企业的社区属性、园区集聚巨大的协商交易成本和村组之间利益协调困难，跨村或跨镇街的土地整合难以实现。2009年广东省与国土资源部(现为自然资源部)协作推动“三旧改造”(旧城镇、旧厂房、旧村庄，简称“三旧”)，为集体土地的再开发提供了政策保障。然而至2016年底改造政策实施7年以来，集体建设用地改造非常缓慢，仅实施了4宗，为何制度供给并没有大规模撬动低效集体用地的改造?

图1 2014年底番禺区纳入三旧改造图斑的村属旧厂房用地

资料来源：根据番禺区城市更新局提供资料绘制

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土地开发的制度分析框架

2.1土地开发的制度因素

制度是一个社会的博弈规则，是人所创造的用以塑造人们相互交往的行为的框架。制度的基本构成包括正式的规则、非正式的约束(行为规范、惯例和自我限定的行事准则)以及它们的实施特征。制度具有安全功能和经济功能(规模经济和外部收益)，一个稳定的社会制度主要功用在于减少人们交往中的不确定性，增加个人效用。土地开发的制度设计决定了土地开发的利益关系，土地利益关系包括代表城市整体的公共利益和无数的个体利益。我国渐进式市场经济改革带来土地制度的不确定性、农村土地城市化过程中呈现的制度不确定性，表现在农民土地利益和城市总体利益相互关系的不明确限定，发展型地方政府与事实上的土地使用者对土地租金的争夺，从而带来土地租值消散，以及中心城区的密实化和半城市化地区的土地利用破碎，难以形成最优的土地使用。

在珠三角，土地开发不仅决定于土地产权制度、土地市场制度和土地使用管制等正式制度，也受宗族文化、农民对土地的产权认知、家族网络和人情信用等非正式制度影响国家主导的土地制度安排约束了土地从资源向资产再向资本的转化过程和程度，体现了政府所代表的社会公共利益最大化的目标;而基于农民集体社会生产关系形成的非正式制度的目标却是延续村集体福利性社区经济、实现公平导向的成员共同富裕，而非土地经济效率的最大化。当城市开发进入到农村集体建设用地的领域，土地开发的利益冲突就会凸显。

2.2制度供给与制度失效

制度供给与制度需求相一致，形成资源分配的“帕累托最优”称之为制度均衡，是一种理想状态。土地开发受到外部市场波动、产业需求偏好等各种因素的影响，制度供需处于长期的制度不均衡状态，国家干预可以补救持续的制度供给不足。制度是一种稀缺的公共品，正式的制度安排创新的密度和频率少于社会最优。土地开发制度是社会利益协调的基础性制度，由政府供给主导。由于政府主体和非政府主体的目标函数与约束条件的差异，两大主体对制度安排的成本与收益的预期值不一样，进而存在政府制度供给与非政府主体制度需求的矛盾。现实中制度供给与需求的错配导致制度失效的现象比比皆是，最显著的是房地产调控政策的失效，导致房价调控越调越高”的怪象。对于城乡土地冲突矛盾剧烈的经济高速发展地区，制度供给对土地开发控制起着关键作用，已有研究反映珠三角地区由于制度供给的缺失、时滞与不当，加剧了城中村的违法建设。

引起制度失效的另一种情况是制度变迁的路径依赖。制度变迁取决于社会选择，深植于社会的代表现状既得利益的制度，不会立刻消失和被终止，现存制度安排下既得利益集团会竭力维持现存制度安排；除非转变到新制度安排的个人净收益超过制度变迁的费用，否则就不会发生自发的制度变迁；而从某种现行制度安排转变到另一种不同制度安排的过程，将产生极高的交易费用。非正式制度也会对正式制度变迁产生制约，导致低效率制度的自我维系。

研究表明，以宗族为代表的自发性社会组织在广东镇街、村庄享有相当广泛的治理权威，并且拥有足够强大的资源动员能力，导致工业化过程主要在村和乡镇两级治理框架内展开，经济活动重心在基层。广东省、市两级试图通过自上而下的产业升级政策将产业、税收、土地开发的控制权从基层镇街村转向上级政府，遭遇了基层政府的强烈抵制;宗族网络强大的村庄的信用保障降低了交易成本和组织成本，为乡镇集体企业转制后的私营企业提供了非正式庇护环境；社区集体制的工业化方式，可充分利用村落社区扩大亲缘关系网络，从而在经济上获得成功。福建村庄“头家轮流制”和特有的习俗惯例等非正规制度，促进了村民在村庄宗族性活动和村庄修建水泥村道中的捐资行为，对村公共物品的自我供给起到了积极有效的影响作用。旧村改造中，以效率为重，“土地经济效益最大化”的城市化运作逻辑难以获得村社的认同，因为村社经济内嵌的是“集体公平主义”分配逻辑，集体土地产权制度、与之相随的“村籍”制度、传统伦理、家族网络和人情信用等非正式制度构成的社会网络关系深层次决定着村落的运行与发展。

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集体建设用地再开发的制度转型

3.1集体建设用地开发的制度变迁

1953年合作社运动取消了农地私有制，以土地集体所有制取而代之。集体所有制意味着农村集体对土地用于农业生产和农民生活的所有权，而不是任何条件下的“所有”。集体土地作为一种生产资料而非经济资产，导致土地转让权和收益权的残缺。农村集体无权为自身非农经济发展将农地转变成为建设用地，集体土地只能通过“征地”出售给国家转为建设用地，而不能出售给任何其他企业或个人。在宗族文化强大的珠三角地区，农村土地的使用实际上由自然村(村民小组)所掌握，当城市化推动土地非农使用，就会形成高度分散自治的土地开发主体。

1978年国务院出台《开展对外加工装配业务试行办法》，规定广东、福建可以实行来料加工试点，同年东莞县虎门镇创办了全国第一家“三来一补”企业——太平手袋厂，打开了珠三角利用集体土地进行农村就地工业化的序幕。随后的十年是珠三角乡镇企业发展的黄金期，地方政府支持农民利用集体土地创办乡镇企业，集体建设用地作为非正式的经济资产被政府所默认。1988年《土地管理法》正式赋予了集体土地在农民集体内部非农使用的权利。1992年《国务院关于发展房地产业若干问题意见的通知》允许农村集体经济组织以集体所有的土地资产用入股的方式，与外商联办企业和内联乡镇企业。这两项政策赋权为农民集体规避法律“以地生财”找到了变通的途径。

南海于1992年率先进行以土地为中心的股份合作制改革，推动了集体建设用地规模化、集约化经营。土地股份合作社的天然农村社区属性，导致1990年代中后期乡镇集体企业在外资和民营企业竞争下迅速衰退，土地股份合作社的经济模式从“企业经营”转向更为稳定的“土地经营”和“物业经营”。土地和物业租赁作为一种非正式的制度，使农村集体越发无序地出租土地以尽快获得租金，土地流转被“寻租化”。私下的集体建设用地市场由于缺乏土地开发制度的规范，带来土地开发的负外部性，表现为土地低效使用、空间破碎和城市建成环境恶化。

2001年佛山顺德区率先向国土资源部申请开展包括征地制度改革、集体土地转国有和集体建设用地使用权流转三方面改革试点，以规范集体土地和物业的流转行为。2005年，广东省在全省范围内推广顺德土地流转的经验，出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押在广东正式合法化，打破了“非经政府征地，农村土地不得合法转为非农用途”的传统旧制。集体建设用地流转经过近20年的工业化和资本化发展，形成了珠三角特有的农民吃租阶层，固化了城乡二元的体制分割。

3.2三旧改造政策背景下的土地制度供给

完善历史用地手续和简化土地确权

产权清晰是实施再开发的必要条件，三旧政策允许发生在不同时期的“三旧”用地采取按照用地发生时的法律政策处理(处罚)后完善征收手续，原业主以协议出让方式取得土地使用权。完善用地手续时可按照现状报批，不再补办农转用手续，无需扣减新增建设用地指标、农用地转用计划指标和建设占用耕地计划指标，不产生耕地占补平衡问题，不缴交新增建设用地有偿使用费。简化手续方式完善用地手续，降低了土地确权成本，扫除了后续改造的产权障碍。

集体建设用地转国有和协议出让

三旧政策允许城市建设用地规划范围内的旧村庄在集体经济组织自愿(2/3成员同意)情况下转为国有建设用地参与改造。在珠三角通过“征地”方式将农村土地转为政府所控的国有土地已越发困难，在不违反土地管理法的基础上，通过“集体土地国有化转制”实现土地所有权转换，从而赋予土地流通权能，成为“征用”之外实现城乡土地一体化管理，显化农村土地价值的创新途径。集体建设用地转国有后可采取协议方式补办出让手续出让给原村集体经济组织自行改造。协议出让价格根据是否与旧村居整体改造而异，仅为规划用途市场评估价的20%~40%。“协议出让、自行改造”保留了农民集体土地的开发权，赋予集体土地转变用途和强度的发展

权。

农民集体分享土地增值收益

传统改造模式下，理论上集体建设用地通过土地征收入市实现增值，业权人只能得到基于土地现状用途的补偿，因城市发展和规划变更带来的土地增值收益大部分归政府和开发商所有。三旧改造政策扩大了农民在城市更新中的收益分配，集体建设用地的土地出让纯收益的60%专项用于支持“城中村”改造、村庄整治、村内基础设施和公益事业项目建设。政府获得的土地出让收益部分作为“准社会利益”用以补贴实际改造项目。有证合法的集体建设用地可按毛容积率1.8计算权益建筑面积，是番禺区现状集体旧厂房用地平均容积率的2倍多。

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集体建设用地再开发的实施困境

正如前文所述，三旧改造政策为集体建设用地的再开发提供了新的契机，但实施进程非常缓慢，原因何在?

4.1宗族传统文化下的产权认知局限

在村社宗族小共同体自治观念下，稳定的经济来源是宗族存在和发展的基础，具有宗族传统与重商精神的宗族集体活动对城中村聚集财富、共同抵御风险和外部压力起了重要的作用，村社集体出租土地的获利渠道通过土地股份合作社得以“制度化”。社区股份合作制下，村集体经济资产的合约安排就决定了其组织内部的产权具有“认知产权”的性质，在集体土地发生物权转移和利益分配时，村集体对土地的“认知产权”就会与“法定产权”发生冲突。由于宗族的诸多功能和职责通过集体组织出面承担、主持，守住土地成为延续宗族家业，维系村庄集体的底线。土地出让入市分为卖地入市和流转入市，无论哪种模式，大多数村庄都缺乏意愿。大多数村民将土地出让入市、抵押、国有化转制等同于失地，担忧村集体解散。村集体往往将“卖地入市”异化为“征地”，无论赔付标准多高，对股民来说都是失去了土地生计保障。番禺县镇村志(1996)显示，1987年番禺县内有祠堂的氏族共96姓，其中同姓不同宗的颇多。宗族组织的“氏族束缚”满足了个体的社会与经济需求，助长了个人的依赖性和惰性，阻碍了集体土地使用的经济最优化。

4.2村社非正式社区经济的制度约束

1990年代末番禺村庄已基本完成股份合作制改制，股份合作经济社作为具有经济理性的法人单位，独立核算经营，封闭运作、保留农村社区属性和乡土社会的生活秩序与原则。股份合作经济社得以凝聚的基础是“守护型经营模式”和“弱性内部市场保护机制”，股民成员不愿承担经营风险，选择低价将土地的经营权让渡给能够承担经营风险的投资者，通过经营出租土地和物业以获取稳定的租金。行走在法律和土地制度边缘的农村租赁经济作为一种非正式经济，其租金价格远低于国有土地，且具有短期寻租特征。番禺集体商业、工业物业的租金分别为20~30元/平方米·月、10~15元/平方米·月，土地租金仅为2~5元/平方米·月，并以3到5年10%上下的递增比例增值，物业租期仅3~5年，土地租期长达20~50年。股份合作制下，早期农村社区的“精英治理”转变为集体成员的“选票交易”，村民的短期机会主义和吃租依赖很大程度上制约了村集体社区精英对集体土地资产的理性经营，控制了集体建设用地改造的决定权，以致于保证股民收益不降低的改造方案因为部分村民的把持而夭折，出现反公地悲剧。受迫于选民集体成员每年分红增长的压力，村集体往往不得不压缩村级留存资金，扩大股份分红比例。2013年番禺村级集体收入总量达28.95亿元，村集体可支配纯收入20.2亿元，而村集体留存资产仅8.75亿元(占比30.22%)。可支配纯收入中集体分红13亿元(占比44.91%)。至2014年，番禺村集体的资金存量达52.3亿元，平均每村约2955万元。根据番禺区正在策划进行的几个村级工业园改造项目，单个改造项目费用都在上亿元6，福利型村社短视经济分配机制导致合作社经济难以承受符合城市开发配套标准的改造。由于集体土地尚不具备抵押权能，村集体筹资能力有限，也不愿承担融资借贷风险，村股份合作经济社为了提高物业租金，对集体建设用地和物业进行低成本开发，这类开发缺乏公共服务配套、缺乏政府对集体产权用地的有效管制，导致“村集体廉价物业+低技术含量(企业)资本”要素组合的路径依赖。

4.3土地流转和产权制度的供需不均衡

基于集体建设用地流转对政府土地一级市场的冲击，以及对于土地市场结构、政府收益、社会财富分配影响的考虑，广州对集体建设用地使用权流转持谨慎态度，直到2015年才正式出台地方性的流转管理办法和实施细则。集体建设用地一级流转方式包括出让和出租。由于尚未明确集体建设用地出让入市的规划条件、土地增值收益调节金和税费征收标准、土地抵押融资办法、集体建设用地交易及利用的监管机制，以及集体建设用地地价评估等政策，村集体对流转政策的有效期和稳定性持质疑态度，担心土地流转出让入市后到期无法收回土地。当前，大多数集体土地和物业资产主要通过流转出租的方式获得土地租赁报酬。村集体对土地转租、转让等二级流转方式缺乏意愿，担心多次流转最终失去土地，甚至带来债务牵连。

集体建设用地的转让权和发展权残缺导致开发商无法以土地抵押、融资;民营资本进入旧改只能采用经营权来贷款，无法取得银行信贷资本和政府的贴息资金。虽然广东各级农商银行、村信用社愿意接受集体建设用地使用权抵押，但通常是基于企业的经营和信用记录，而不是集体土地使用权。越来越多的企业要求物业实现分割登记、分拆销售，集体土地开发只能整体转让或者自主经营，高质量的集体土地物业开发项目由于产权约束而难以实施。开发商投资集体建设用地面临产权风险、合约风险和经济风险，集体土地通过流转出租再开发，在没有政府政策支持、信誉担保和资金介入，以及较高的土地租金保障情况下，很难吸引投资商进行高品质的物业开发。

4.4区镇公共财政短缺的体制障碍

产交由“外人”打理，迫切需要信用保障，重建社会资本，以替代原先的社区集体制关系网络。调研发现，村集体对建设用地流转出租给政府统筹改造经营的认可程度高于出租给开发商出资改造。然而，集体土地统筹开发需要大规模的前期资金投入，包括拆迁补偿、土地租金预付、土地整理、道路市政等基础设施投入，无论是对于区政府还是镇街，面对巨额的土地开发费用都存在财政短缺的困境。

2000年番禺撤市建区以来，番禺区财权迅速减弱，土地出让收入全部收归市级，而城市建设和社会管理的事权却在下放，新增财力不断加速上划市级财政，财力与事权严重不相匹配。随着2006年、2009年和2012年广州三次调整对区(县级市)的财政管理体制，广州市在番禺区年度新增财力的分享比例已超过四成。广州城市南拓对市政交通基础设施的投资增大，加之2005年以后，番禺区为筹办广州亚运会出钱出力出地，融资建设亚运配套设施等重点工程项目，区政府融资付息和偿还贷款面临巨大资金压力，财政收支“入不敷出”(图2)。而镇街的公共财政仅是吃饭财政，从2013年镇街财政收入和村级收入的比较来看，16个镇街中有10个镇街财政收入低于下辖村级收入总和，部分镇街财政收支难以相抵(图3，图4)。

图2 2010—2015年番禺区公共财政收支情况

资料来源：根据番禺区统计年鉴绘制

图3 2013年番禺各镇街财政收入与村级收入占比情况

资料来源：根据番禺区2013年各镇街收支预算总表和番禺区行政村历年经济收支情况表绘制

图4 2014年番禺区镇街财政预算收支差

资料来源：根据番禺区2014年各镇街收支预算总表测算汇总

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集体建设用地再开发的制度失效

在当前改造制度下，集体建设用地存在正式更新和非正式更新两种模式。通过三旧改造审批的项目都属于正式更新范畴，非正式更新不涉及产权变更、非合法用地合法化，改造行为也没有纳入政府规划管制。总体来看，2009年以来正式更新缓慢，非正式更新仍在持续。

5.1正式更新的缓慢前行

据统计，2009—2017年上半年，番禺共实施城中村改造1宗，集体物业改造3宗，集体建设用地改造面积共计38.27公顷。2016年城市更新办法出台后，政策上放开村级工业园先行改造，截至2017年上半年，有3个村级工业园改造方案经2/3村民代表表决通过;另有8个旧村、村级工业园和成片改造项目从2014年起进入改造策划阶段，已取得村集体股民同意按照广州市的更新政策对村庄进行改造，但是至今仍处在方案调整和村民意见征询阶段;大规模的成片改造项目由于涉及业权人多，土地增值区域平衡难度大，进展缓慢。例如2014年6月启动立项的番禺区南大干线沿线11个村的成片改造项目，经过2年多的协商谈判，最后只有3个村获得2/3以上村民同意进行升级改造，其余都因村集体内部无法达成对改造方案的认同而放弃改造。

5.2改造项目对制度响应的评估

为了探究已实施(或正在策划)的集体建设用地改造项目对制度的响应程度，首先对已实施的4个项目改造方式进行分析。C1村以老城区主要通道扩宽和医院扩建为契机，由政府主导整村改造。由于土地在1990年代早已国有化，村集体将部分集体物业用地出让入市，分享60%的土地出让金;但是村集体仍然保留了部分集体物业用地指标，将其通过三旧改造政策兑换成复建集体物业，以延续村集体的集体租赁经济。而另外三个村(C2、C3、C4)的集体建设用地都流转出租给开发商，由租地开发商出资，村集体保留所有权收取租金的方式实现以20年为租期的改造。村集体不愿意将土地转为国有，以规避土地所有权流失的风险。

进一步对改造项目的土地区位环境、集体租赁经济效益进行分析。笔者选取广州市房地产租赁管理所公布的2015年全市房屋租金参考价衡量土地租金价值，该数据通过对番禺各镇街的不同区域、村庄的商业用房租金摸查得出，可以反映各村庄的土地租金价值;此外选取番禺区2013年村庄规划对各村的集体经济项目总量和收益的数据，得出各村集体经济项目单位用地的收益情况。将正在实施(策划)的集体建设用地项目与上述两个要素分别叠加(图5，图6)，显示并非所有改造项目都位于土地租金较高的区域。如南部的桥南街虽然土地租金并不高，但由于靠近区政府驻地市桥城区、且生态环境良好，南郊、陈涌、蚬涌、草河等村的集体旧厂正在策划改造发展健康产业，石碁镇南浦村致力于发展红木产业。特色产业发展便于引入开发商的资金。而缺少地方产业特色、破败的村级工业园在土地制度不完善的情况下难以吸引资本的进入。集体经济收益密度较高的区域，大量土地仍由农民集体把持，如大石街的礼村村、小谷围街4个城中村、南村镇的里仁洞村，虽然集体建设用地稀少，但由于土地区位优势带来较高的土地租金收益，村民仅希望通过物质性的改造提高租金，而不愿意将土地流转出去、或是转为国有获得更高的土地收益。村社短视的集体资产经营模式阻碍了土地优化使用。土地制度变迁仅仅提供了集体土地再开发的必要条件，但是其改造的推动似乎更多地取决于集体经济组织、外来投资商在各自的经济理性下对土地开发制度环境的认知和响应。目前已经实施的改造项目大都由于基础设施建设和产业提升推动而展开。这类项目大都列入政府的改造行动计划，政府信用担保打消了村集体与开发商的顾虑。目前正在组织策划的集体土地改造项目大都集中在正在实施的南大干线、地铁7号线沿线和广州南站等重点片区内。

图5 正在实施(策划)的集体建设用地项目与集体土地商业租金的关系

注：白色的区块为已经国有化的社区居委会行政区域以及部分缺失数据的村域

图6 正在实施(策划)的集体建设用地项目与集体建设用地单位收益的关系

注：同图5

5.3非正式更新的路径依赖

在政府审批的正式更新活动缓慢发展的同时，集体建设用地和物业的流转出租仍在持续。物业出租由于租期短，承租人仅在承租期内进行简单的物质性改造以适应企业使用需要。土地流转出租给开发商开发的效果取决于开发商对资金的投入力度。由于流转出租承租人不能办理产权证，无法抵押房产融资建设，无法实现产权变更，承租人投资物业开发面临很大的经济压力。在缺乏土地使用规划管制的情况下，流转出租只能作为一种非正式更新，无法带来土地使用优化的确定性。

为规范农村集体资产的交易活动，番禺区于2013年11月建立起含盖区、镇(街)、村(社)的农村集体三资(资金、资产、资源)管理交易平台(简称“三资平台”)。对股份合作经济社来说，通过三资平台将集体土地和物业流转出租可以规避私下流转带来的合约风险，还能获得交易溢价。根据番禺区农村集体三资管理交易平台各镇街资产招标公示，从2013年有交易记录开始截至2016年底，番禺区共有集体建设用地和物业一次流转出租交易记录5462条，月均交易144条。2010—2015年，番禺区集体经济收入总量从23.97亿元增长到30亿元，其中土地和房屋出租占比从43.23%增长到50.97%，反映了村集体仍然对出租经济高度依赖。

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结论与建议

6.1结论

珠三角集体建设用地流转和开发制度的创新意图赋予农民集体土地开发权，强化农村集体资产的经济价值，提高农民分享城市化带来的土地增值收益，从而盘活低效集体建设用地。研究发现，由于集体建设用地流转入市制度不完整，集体土地产权制度供需不均衡、非正式社区经济的制度约束和农村宗族产权认知局限，以及村集体对集体资产流转入市、转国有存在顾虑，在机会主义的吃租依赖和宗族传统文化潜移默化的作用下，农民集体理性地选择了风险最小、短期租金最大化的流转出租非正式更新途径以维系集体资产的安全经营模式。

政府因财政短缺无力在短期内投资主导集体土地的改造，改造只能借助开发商的资金推动。开发商的周转资金投入是否充实、与村集体的利益分配谈判，以及土地的经济价值决定了改造在经济上的可行性。番禺正在策划实施的改造项目大多正是以市政基础设施建设和特色产业项目的开发为契机。三旧改造仅仅提供了集体建设用地在不经过征用的情况下实现再开发的可能性，制度供给并不意味着就能大幅度推动正式的再开发活动。集体建设用地改造，更深层次受到集体建设用地流转政策、集体土地的产权制度与政策作为、城市产业政策等多方面的影响。由于集体土地权能残缺，投资集体土地的风险和利润存在不确定性，流转出租为主的非正式更新难以带来高档次的物业项目落地和土地最优使用。

6.2建议

村集体对制度的认知局限和保守经营模式，归根到底是社区股份合作制经济缺乏正式制度的治理，只能依赖于集体社区内部的“地方性”知识系统和特定的信任关系结构。虽然非农化村庄在城市化过程中面临社区制的解体，但深植于农村社会的文化习俗和经济关系不会立刻消失和被终止;传统观念的文化土壤、都市环境的心理适应以及经济利益的内在牵引导致都市宗族仍将存续。农民对资产运作的安全、公平诉求仍然存在。在完善土地制度的同时，政府还需通过更完善的政策供给和有力的财政保障，与村集体重建信任，替代宗族网络对集体经济的庇护和稳定作用，从而使农民放下手中牢牢紧握的土地经营权，交由政府和市场统筹开发，获得土地最优使用。当然，本文仅考虑了土地制度转型对集体建设用地再开发的作用，然而改造的推动与城市产业政策、政府治理模式密切相关。在推动土地制度供给的同时，也需关注农村社区转制、失地农民的安置发展等制度供给，这些议题还需进一步研究。

资料来源：清华城镇化智库

排版：李亮

责任编辑：梁龙武   

审核：任宇飞 王冠

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