地理数据 | 2003—2017中国基本公共服务均等化

研究背景

公共服务与人们的日常生活密切相关，不仅满足着人们的基本需求，而且能提高人们的生活质量。公共服务最早由德国新历史学派、英国费边派学者和法国公法学者提出，但其定义一直没有统一。狭义上，公共服务的定义不包括志愿机构或对公众开放的私营部门提供的设施或服务。广义上，公共服务被认为是对公众开放的设施或基础设施，无论是否属于政府。

由于公共服务获得的不平等，公共服务的区域差异已成为一个至关重要的世界性问题。许多学者认为公共服务应该被平均分配，而政府应该承担这一责任，后来又有一些学者提倡平等地提供公共服务和照顾弱势群体，在结果平等和过程平等之间取得平衡。总的来说，对公共服务均等化的理解已经从简单的均等化，到对弱势群体的特殊关怀再到对公民权利的保护。在对公共服务均等化的测度中，有学者提出可以从机会平等、过程平等和结果平等三个维度进行评价。机会平等和过程平等通常侧重于投入的平等，但结果平等强调产出的平等。

公共服务也对社会和经济发展产生着重大影响。充足和良好的公共服务不仅为居民提供了良好的生活质量和福利待遇，也促进了区域经济的发展。相反，如果居民得不到良好的公共服务，就可能导致社会排斥甚至冲突。因此，研究公共服务均等化及其对区域发展的影响具有重要的意义和价值。

相关研究

衡量公共服务均等化的指标与方法

基于对公共服务均等化的不同理解，有许多不同的测度指标和方法。枚举法被许多学者用来提出不同的指标体系和分类标准。如可将公共服务分为常规服务、保护性服务、发展性服务和社会最低服务四类；还可从投资绩效水平出发对公共服务均等化进行评价，构建不同层级下的指标体系。有些研究采用不同的方法进行定量的测量。这些方法主要用于确定不同指标体系的权重系数，可大体分为两类:主观赋权法，包括层次分析法(AHP)、专家评价法等；客观赋权法，包括熵权法、数据包络分析(DEA)、主成分分析(PCA)等。学者们运用这些方法，从不同尺度、不同角度对某一类型的公共服务或整体公共服务的均等化程度进行了测度和评价。然而，大多数研究认为公共服务均等化是一个静态的概念，没有发现公共服务均等化的时空动态变化。

公共服务均等化对地区差异的影响

公共服务不仅与民生密切相关，而且对社会经济有着重要影响。提高公共服务水平，缓解公共服务的区域差异，可以提高居民的生活满意度、便利性和安全性。而由于公共服务质量低、不平等可能会引发冲突和暴力等各种社会问题。同时，公共服务对经济的影响也在很多研究中得到了证明。福利经济学理论论证了公共服务与经济发展的关系:收入越高，经济体量越大，可以为公众提供的公共服务越多，社会福利也会相应增加。有学者探索了公共服务与经济增长的关系，发现公共服务的数量与经济增长成正比。也发现了公共服务的空间分布影响着居民的财富分配，以及公共服务投资可以改善区域经济的发展，缩小区域差异(包括省、市、城乡之间的区域差异)。这些研究在一定程度上说明了公共服务与经济发展之间的关系。然而，他们通常将公共服务作为一个整体来衡量，而实际上不同类型的公共服务具有不同的属性，在社会和经济中发挥不同的作用，其对经济的影响也将随时间动态变化。此外，在许多发展中国家迅速发展的背景下，对经济增长的追求往往会导致地区的不平等，引发更严重的社会问题。在这种情况下，对公共服务均等化、区域经济差异及其时空变化进行评价，并定量测度二者之间的关系就显得尤为重要。

政策背景

中国是世界上最大的发展中国家（图1），在过去20年里经历了快速的城市化进程。而经济快速粗放发展的一个副作用就是，由于过度消耗资源导致欠发达地区处于不利地位，区域发展不平等加剧，公共服务供给不平等。在此期间，中国的公共服务体系和政策也发生了重大变化(图2)。2002年以前，中国的公共服务体系相对滞后，供给不足和不平等的问题突出。2002年以后，随着一系列发展目标和规划措施的提出，区域发展的不平等,公共服务均等化等问题逐渐被解决, 然而，由于持续的人口扩张与公共服务资源相对不足之间的不匹配，公共服务均等化的进程受到制约，政策实行效果仍不得而知。在这种情况下，测度公共服务与经济差异的时空变化动态，考察中国公共服务均等化与区域经济差异的关系，是很重要的。

图1 研究区及区域划分

图2 中国区域发展公共政策的演变

数据和方法

1 整体方法论的框架

如图3所示，我们的研究从两个维度理解了公共服务均等化与区域经济差异之间的关系。在垂直维度上，我们关注于时空格局，从而尝试探索公共服务供给与区域经济水平的时空格局动态变化。在水平维度上，我们强调空间的差异，从而量化了公共服务均等化与区域经济差异之间的关联。我们的分析包括以下步骤:(1)建立一套指标体系并使用熵权法来衡量公共服务的供给和区域经济水平;(2)通过MK检验分析公共服务供给与经济的时空格局;(3)建立时空地理加权回归(GTWR)模型，分析公共服务供给与区域经济的关系;(4)通过方差分解，分摊公共服务供给对区域经济的相对贡献;(5)利用泰尔指数衡量公共服务均等化与地区经济差异;(6)采用传统的普通最小二乘回归量化公共服务均等化与区域经济差异之间的关联。

图3 研究方法框架

2 公共服务供给和区域经济的测度指标

我们选取代表基础设施、环境保护、技术与传播、文化、公共教育、卫生保健、福利与安全七个方面的28个指标构建指标体系，如表1所示（以上数据已在文末链接中提供）。同时，根据是否带来直接经济效益，我们将公共服务分为盈利性公共服务和非盈利性公共服务。19个类别被定义为盈利性公共服务，包括具有稳定盈利能力的服务，如生活用水、家庭用电、通信设备和医疗保健，以及间接促进经济发展的服务，如道路建设和社会保险。非盈利性公共服务分为9类，包括公共厕所、道路照明、环境法规、公共教育等提供社会和环境效益但不具有直接经济效益的服务。利用上述指标体系，我们对2003年至2017年中国31个省份(不包括香港、澳门和台湾)的公共服务供给进行了测度。采用熵权法计算了28个指标的权重并集成得到公共服务的供给水平。

表1 测度公共服务供给水平指标体系

区域经济水平可以从不同的角度来衡量，如人均GDP、地方政府财政能力、居民生活水平等。学者们普遍认为收入和消费的相对水平是反映地方经济体系特征的典型指标。因此使用当地居民年人均相对收入（后文记作INC）和当地居民年人均相对消费（CON）进行计算。

3 Mann-Kendall检验

在时间序列分析中，Mann-Kendall检验是一种有效的工具，因为它不需要样本遵循一定的分布，也不受一些异常值的干扰。采用Mann-Kendall检验对公共服务、收入和消费的变化趋势进行统计分析。

4 时空地理加权回归

研究表明，区域经济差异受多种因素的影响。公共服务因素、政策因素和经济本身状况是讨论得最多的三个因素，它们共同作用导致区域经济的时间变化和区域差异。此外，根据累积因果模型，各因素之间是相互作用的。一种因素的变化会引起另一种因素的更强烈的变化，这种变化会产生一种累积效应，从而导致经济的强烈变化。最后，我们选择公共服务因素、政治因素和其他经济因素来衡量它们对区域经济差异的影响。为了确定这些因素对区域经济差距的影响，我们需要建立一个回归模型。普通最小二乘回归模型可以估计回归中解释变量的系数，但对具有时空属性的数据缺乏检验时间和空间非平稳性的能力，为了解决这个问题，我们采用了时空地理加权回归模型(GTWR)。

通过逐步线性回归模型，我们从大量可用的变量中选取比较重要的变量建立回归模型，并对这些变量进行归一化，消除不同维度带来的影响。最终确定了六个变量。两个公共服务要素PPS(盈利性公共服务)和NPS(非盈利性公共服务)分别代表盈利性公共服务和非盈利性公共服务的水平，这两项在前面已经计算过。政治因素是公共服务支出（FER，表示公共服务支出除以预算支出总额）。三个经济要素分别是GDP，代表地区实际人均GDP；转移支付（TFR，即中央财政转移支付收入除以地方财政预算支出总额的总和）；以及代表城乡收入差距的URIG。自变量为PPS和NPS。控制变量为FER、GDP、TFR和URIG。因变量为区域经济差异的收入和消费的相对水平，即前面计算的INC和CON。

5 方差分解

方差分解用于分析一个或多个假设的解释变量对因变量变化的解释程度。将自变量分为公共服务因素(PPS和NPS)、政治因素(FER)和经济因素(GDP、TFR和URIG)。因变量为INC和CON表示区域经济水平。方差分解算法的步骤如下：(1)使用GTWR对变量进行单独或组合分析，计算R2和调整R2；(2)然后根据单回归或多元回归组合，通过加减，得到各因素的净影响分量和组合影响分量。

6 用泰尔指数衡量公共服务均等化程度

和区域经济差异

泰尔指数使用信息理论中的熵概念来计算不平等。使用泰尔指数来衡量不平等的最大优势之一是，它可以衡量组内和组间差距对总差距的贡献(分组方式参见表2)。使用泰尔指数计算收入(INC)和消费(CON)和公共服务(PPS和NPS)的差异。泰尔指数的范围从0到1，泰尔指数越大，差异越大。在计算泰尔指数后，使用普通最小二乘法(OLS)来探究公共服务均等化与区域经济差距的关系。

表2 区域划分表

主要结论

公共服务供给的时空动态变化

研究发现，在北京、上海、广东、等经济相较发达的省市，盈利性公共服务的供给水平保持在较高水平;而在经济相较不发达的省份，如贵州、西藏等，盈利性公共服务的供给水平相对较低。这与收入和消费的相对水平是一致的。然而，非盈利性公共服务的水平呈现出不同的结果。西藏、青海、等经济欠发达省份非盈利性公共服务水平较高，河南、湖南、湖北等地区非盈利性公共服务水平较低（图4，图5）。此外，2003年至2017年，中国大部分省份的公共服务(盈利性和非盈利性)和区域经济(收入和消费)都有了很大改善（图6）。这主要归功于国家计划的实施。例如，自2001年的“十五”规划就已经提出了大幅提高居民生活质量和加强公共服务的目标。  

图 4 全国公共服务供给总体水平、盈利性公共服务水平和非盈利性公共服务水平

图5 全国收入和消费水平

图6 盈利性公共服务和非盈利性公共服务供给的时间变化

然而，全国公共服务的发展并不均衡。盈利性公共服务与非盈利性公共服务也呈现出不同的发展模式，因为盈利性公共服务与市场经济密切相关，而非盈利性公共服务更依赖于政府。结果显示，仍有部分省份盈利性公共服务没有得到改善，以及大多数偏远欠发达省份的非盈利公共服务还没有得到改善。

公共服务供给对区域经济的相对贡献

本研究还发现（表3），收入和消费与盈利性公共服务(PPS)、地区实际人均GDP、转移支付(TFR)之间存在正相关关系，这些指标都与经济发展密切相关。而与非盈利性公共服务(NPS)、公共服务支出(FER)以及城乡收入差距(URIG)呈负相关。

表3 公共服务供给与区域经济的关系

此外，我们的研究结果还表明(图7)，这些因素对经济差距的影响主要是综合的，而不是单独的。其中，公共服务因素和经济因素的综合影响>政治因素与经济因素的综合影响>公共服务因素、政治因素和经济因素的综合影响。因此如果我们想要缓解经济差异，应该注重多因素综合发展，而不是通过单一因素的推动。

图7 公共服务因素、政治因素和经济因素对收入和消费的影响

注:  X1:公共服务因素X2:政治因素X3:其他经济因素

公共服务均等化与经济差异的关系

结果表明（图8），尽管在公共服务、收入、消费等方面存在区域差异，但区域差异相对较小，且在不断缩小，表明均等化取得了显著效果。在国家层面，我们的研究表明（图9），盈利性公共服务均等化与区域经济差距(收入和消费)的关系为正，非盈利性公共服务均等化与区域经济差距(收入和消费)的关系为负。东部和中部地区符合这一总体格局。这主要是因为盈利性公共服务与经济发展密切相关，因此，公共服务均等化程度越高的地区，区域经济差距越小。而东北地区盈利性公共服务均等化与区域经济差距呈负相关关系。西部地区公共服务与经济差异的关系在全国范围内甚至没有明显的关系。这可能是因为这些欠发达省份的公共服务和经济受到政府等其他因素的影响，而没有遵循自然的发展。

图8 公共服务和经济的区域差异

图9 公共服务均等化与区域经济差异的关系

参考文献

Li Zekun, He Shenjing, Su Shiliang, Li Guie, Chen Fei. Public Services Equalization in Urbanizing China: Indicators, Spatiotemporal Dynamics and Implications on Regional Economic Disparities. Social Indicators Research，https://doi.org/10.1007/s11205-020-02405-9，PP.1-65. 

共享数据

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转载自武大城市化研究室

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原文标题：

数据共享|2003-2017中国基本公共服务均等化

责任编辑：安静

审编：李倩 

终审： 顾伟男   田巍   梁龙武

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