【自然资源系列】国土空间规划之——“多规合一”实用性村庄规划（二）

上周的微信推文（点击阅读：【自然资源系列】国土空间规划之——“多规合一”实用性村庄规划（一）），我们深度剖析了村庄规划现存“三大突出问题”，并结合现行“五大政策”要求，提出此次规划需要围绕“三大新发展理念”，转变“三个方向”，抓住“六个重点”环节，来开展具体的规划编制工作。

本文将运用上述提出的思路和方法，结合南方数码多年规划编制经验，从实操层面来剖析如何编制“多规合一”实用性村庄规划成果。

工作意义

村庄规划是实现乡村振兴战略的重要抓手

村庄规划是开展乡村建设，实现乡村振兴的重要工具与手段。推进“多规合一”实用性村庄规划，一是有利于切实解决现行村庄地区空间冲突矛盾、空间利用效率低下、规划脱离建设管理等实际问题。二是有利于加快美丽宜居乡村建设，实现“三生融合”的乡村振兴目标。三是有利于推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，打造农业强、农村美、农民富的图景。

工作目标

形成一张“多规合一”实用性的村庄规划蓝图

充分运用“多规合一”和信息化的手段，以第三次全国土地调查和年度土地变更调查数据为数据基础，重点围绕底图底数制作、目标定位设定、空间管控布局、项目建设安排，开展“多规合一”实用性的村庄规划编制，形成可实施的“一张蓝图”。引导地方打造“三生融合”的美丽宜居村庄格局，切实指导村庄后续保护和建设，助推乡村全面振兴。

工作思路

“1+1+9+1”实现规划编制

为切实落实“五大政策”要求，解决现行“三大问题”，促进乡村振兴发展，此轮规划编制需要运用“三生融合”、“两山”理论、“共同缔造”三大理念，围绕“用途管制、土地改革、产业发展、集体资产、农民建房” 等六个重点，开展规划编制工作，循环渐进指导村庄建设。

具体实操方面，通过“1+1+9+1”实现规划编制。

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张详实的数据底图

指运用第三次全国国土调查成果，通过基数转换等工作，加快整合形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图；

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个清晰的目标定位

基于村庄现状数据底图及发展需求，衔接上位规划，明确村庄发展目标与定位，提出近、远期发展目标，确定村庄人口和建设用地规模。

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项完备的实操任务

综合村庄发展定位和规划目标，统筹国土空间保护与开发利用，优化生产、生活、生态空间布局，对用途管制和用地布局、土地改革、产业发展、集体资产、农民建房、人居环境整治等制定具体的实施计划；

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本可实施的规划蓝图

基于一张数据底图和目标定位要求，将上述的9项实操任务在空间进行具体融合，形成一张蓝图，指导后续的保护开发和建设。

工作流程

调研分析、发展设计、

规划编制、意见征询、审查备案

目前，国家未出台村庄规划编制规程，故参考北京市、云南省、海南省、河北省等地村庄规划编制指南，并结合村庄规划相关要求，融入公司信息化优势，提出“调研分析—发展设计—规划编制—意见征询—审查备案”五个步骤，具体内容如下：

规划编制总体流程图

工作内容

村庄规划的“32935”体系

三大基础分析

现状情况分析、规划实施评估、底图底数制作

村庄规划编制工作首要内容是完成现状情况分析、规划实施评估、底图底数制作这三大基础分析。

☑ 现状情况分析：以问题和需求为导向，开展现状总结

现状情况分析主要包括资料收集、现状调研、调研分析三方面。一是资料收集，围绕现状发展中的重点问题，向县、乡（镇）、村、民，收集村庄现状基本情况、基础数据等方面资料；二是现状调研，采取走访座谈、现场踏勘等方式，结合信息化外业调查设备，全面了解村庄基本情况和发展诉求；三是调研分析，归纳、总结以上所收集的资料和现状情况，形成一份内容全面，条理清楚的调研分析报告。

现状调研示意图

☑ 规划实施评估：以“两规”为主要对象，开展科学、全面的规划实施评估

规划实施评估是本轮村庄规划编制相关指标调整重要的支撑。在现状调研报告基础上，以上版土地利用规划和上版村庄规划为主要对象，重点围绕保护开发情况进行评估。及时发现村庄发展过程中的偏差和实施、管理中存在的问题，并提出解决策略，有效指导后续规划编制，明确其发展方向和重点。

☑ 底图底数制作：以三调+基数转换为手段，形成现状一张底图

现状“一张图”是开展村庄规划的数据基础。大致是将现状收集的基础、规划、管理和其他等4个方面数据，通过数据预处理（格式转换、遥感影像叠加、坐标系转换、不同比例尺处理和各类专项数据整合）和基数转换等程序，整合形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，支撑后续规划编制。

现状“一张图”制作

两大发展设计：

发展目标、发展定位

☑ 发展定位：层次分析法从区域寻找定位

结合村庄区位条件、地形地貌、资源禀赋和经济社会发展等因素，考量内部优劣势和外部机遇挑战，通过层次分析法，对县域范围的行政村进行分类，科学确定规划的村庄发展定位。

发展目标和定位流程示意图

☑ 发展目标：以发展规律定约束性和预期性指标

根据收集的基础资料，落实上位规划空间管控任务，结合村庄发展规律，充分考虑人口资源环境条件和经济社会发展、人居环境整治等要求，合理预测村庄人口规模。研究制定村庄发展、国土空间开发保护、人居环境整治目标，明确各项约束性和预期性指标。

发展目标流程示意图

九大规划任务：

空间布局、土地改革、产业发展、集体资产、农民建房、人居环境整治等

☑ 空间总体布局：以“管制”和“留白”引导用地布局

管制规则。根据村庄发展的目标和定位，确定村庄需要的农业和建设空间，结合上位规划的国土空间用途管控要求，确定本村资源要素的国土空间用途，明确农业、建设（村庄开发边界）、生态空间界限。最后制定资源要素准入和转用规则，完善村级监测制度。

国土空间用途管制

规划“留白”。根据产业发展、宅基地、设施配套、生态保护的需求，结合上位规划需要在本区域落实的项目，确定未来用地需求，通过划定“定空间，不定用途”、“定空间、不定时序”和“定指标、不定空间”三类留白（不超过村庄建设用地总面积的5%），实现规划“留白”。

规划“留白”

用地布局。落实上位国土空间总体规划确定的耕地保有量、永久基本农田面积、林地保有量、建设用地总规模等强制性指标要求，根据人口增长与流动规律、村庄分类及村庄产业发展等合理安排全域各类用地的规模和比例，细化与功能结构相匹配的用途结构优化方向。

用地布局

☑ 产业发展规划：一二三产联动打造现代农业体系

根据村庄资源要素，以农业改革为主线，引导农村产业融合发展与新型城镇建有机结合、延伸农业产业链、大力发展农业新型业态、加快农业结构调整、拓展农业多种功能和拓展农业多种功能等六大方面转变，加快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，实现由传统农业向现代农业的转变，带动一二三产融合联动发展。

一二三产业融合图

☑ 国土综合整治：以土地整治和生态修复推动全域国土综合整治

全域土地综合整治。落实上位规划中划定的“三线”和土地整治范围，对村庄土地进行潜力分析，结合村民意愿，将低效、损毁、未利用、污染、退化土地，纳入土地整治规划，通过农用地整理、建设用地整理和生态保护修复手段，完成村庄全域土地综合整治。

全域土地综合整治

生态保护修复。落实上位规划划定的生态保护红线，结合村民意愿，确定生态用地布局和规模。制定生态用地管理规则，对生态退化、失调、供给能力下降的区域，采取工程和非工程等综合措施修复村庄山水林田湖草。

生态保护修复规划

☑ 村民住房规划：以新型信息模拟分析手段助推农房建设管控

根据现在村庄宅基地短缺等问题，采用人口预测法和宅基地“偏离度”分析法，落实“一户一宅”制度，运用全域土地综合整治手段，完成村庄住宅合理布局；针对农村住房风格各异问题，采用无人机倾斜摄影技术，进行现状实景模拟，确定新建住宅风格；最后形成宅基地布局图和住宅高度、面积、样式等，支撑乡村建设规划许可证的发放。

住房布局规划流程图

倾斜摄影技术应用

☑ 集体资产盘活：围绕农村集体产权改革盘活集体闲置资产

全面深化农村集体产权改革制度，盘活集体闲置资产。需对村域内集体资产进行清查，摸清资产数量及开发价值，采用村集体统一开发或村集体与专业旅游公司共同开发的管理运作模式，结合出租、入股等多种资产流转方式，切实改善村民收入。推广发展休闲农业和乡村旅游，盘活利用闲置废弃资产，实现资源资产化。

集体资产盘活流程图

☑ 设施配套规划：着力补齐城乡一体化配套设施短板

道路交通规划。根据现状情况，村庄道路未硬底化的全部硬底化，并确定道路等级，走向和宽度；有条件的村庄全部通客车，基本建成覆盖县、乡、村三级农村物流网络，逐步实现“建好、管好、护好、运营好”农村公路机制，消除制约农村发展的交通瓶颈，为脱贫致富提供保障。

道路交通规划

公共和基础设施规划。根据村庄人口规模和服务半径，落实上位规划确定的公共服务和基础设施安排，结合此次疫情和村庄实际情况，医疗卫生设施采取分级分类布局，教育、文化、体育、养老等配套设施，采取新建与改建措施，合理配置与利用空间资源。供水、排水、供电、通信、环卫工程等基础设施需统筹考虑布局，建立基础设施网络，打造健康社区（乡村），实现公共服务和基础设施共建共享。

公共和基础设施规划

防灾减灾规划。根据村庄现状情况，结合南方数码无人机倾斜摄影、三维激光扫描和地质雷达等技术，全面清查高陡边坡、获取危岩体空间数据和快速摸清突发塌陷等地质灾害和洪涝隐患，并划定影响范围和安全防护范围，提出综合防灾减灾的目标、预防和排除措施以及防控设施与场所，并明确设施的规模和布局，实现查灾、防灾、减灾和救灾一体化管理。

防灾减灾规划

☑ 人居环境整治：以垃圾污水治理和村容村貌为重点改善农村人居环境

根据村庄实际情况，以“拆除、治理、整治”为实施手段，对生活垃圾乱放、生活污水乱排、建筑构建物和电线乱搭等“脏、乱、差”现象进行全面清除与整治。同时，解决农村如厕难问题，分级分类实施厕所革命、生活污水治理、黑臭水体整治和全面开展生活垃圾治理，建立政府主导、村民参与、社会支持三方“共建共享”模式。

人居环境整治前后对比图

☑ 文化风貌规划：强化历史文化保护及乡村特色风貌塑造

结合上述现状调查报告和实施评估结论，完成历史文化遗存价值评估，制定历史文化保护策略。对现存物资文化遗产，划定保护界线，采取修缮、整治等多项措施保护，对非物质文化遗产的保护可通过建立数据档案、设置纪念馆等；对未被列入遗产保护名录的，提出补充申报建议；同时加强村庄风貌管控与引导。

☑ 近期建设行动：从发展需要和迫切诉求出发制定近期项目库

根据上述产业发展、国土综合整治、村民住房规划、设施配套规划和文化风貌规划，梳理规划期内需要落实的建设项目，根据迫切需求程度，确定建设项目时序，标注资金来源和建设主体等。

近期建设行动流程示意图

近期建设项目列表

三轮意见征询：

编前、编中、编后

为增加规划科学性和可实施性，使规划满足各主体利益需求和符合地方发展规律。规划需要采用“线上、线下”两种方式，在编制“前、中、后”三个环节征询乡（镇）人民政府、村支两委、村民、专家及社会群众的意见。具体流程和内容如下：

一是规划编制前，通过线下的组织座谈、入户调查和线上的电话问询、问卷等方式，征询各主体对规划的思路、建议与意见；

二是编制过程中，重点通过线下的上墙和专家意见征询，线上的上网等方式，对规划阶段性成果及时提出纠正、修改或补充意见；

三是编制成果形成后，规划报送审批前，组织召开以村民为主导，多元主体共同参与的“村级评审会”，对规划是否报批进行表决。

意见征询流程

五级审查备案：

村级、镇级、县级、市级、省级

村庄规划大致可分为五级审查机制。其中，村级重点对村“两委”进行意见征询环节，形成村盖章决议；乡（镇）级主要负责组织编制、公示发布与成果汇交；县级主要负责组织编制与审查审批工作；市级主要负责规划成果备案；最后数据成果逐级汇交至省级自然资源主管部门备案，并纳入国土空间规划“一张图”。

规划审批流程图

村庄规划成果公告

工作成果：

“一文一图一表一库一规则”

村庄规划编制成果主要围绕“简明易懂、重点突出，便于查阅和监督”的要求，各地根据村庄分类和国土空间开发保护的实际需要，形成“一文一图一表一库一规则”的成果，具体包括文本、规划图集、近期建设项目表、规划数据库和村庄规划管制规则。

成果体系图

乡村振兴，规划先行。“多规合一”实用性村庄规划是实现乡村振兴战略的重要抓手。南方数码为解决上篇现存的“多规不合一”、规划不实用且未信息化等问题，为落实相关政策要求，并结合自身优势，以“1+1+9+1”总体思路构架，围绕村庄规划的“32935”工作内容和“五个一”成果体系，形成可实施的一张蓝图，助推乡村振兴。

最后，南方数码通过集成自身优势，为客户提供一套专业化、科学化、高效化和信息化的产品体系，助力地方规划编制和实际管理。敬请关注我们下次的推送。

——   自然资源系列 ——